1. Con ricorso notificato in data 3 marzo 2022 e depositato in data 21 marzo 2022, la ricorrente espone di essere proprietaria di un compendio immobiliare sito nel Comune di Brignano Gera d’Adda, all’inizio di via Castel Rozzone, con superficie territoriale di circa mq 15.000, in relazione al quale ha presentato una proposta in data 22 ottobre 2020, poi integrata in data 5 novembre 2020, al fine di ottenere l’approvazione di un Piano di Recupero in variante al P.G.T. comunale.

2. Il compendio immobiliare in oggetto è composto da un edificio residenziale dismesso con un ampio giardino (a est), da un complesso produttivo anch’esso dismesso con area cortilizia annessa (a ovest). Tra questi due immobili vi è un’area inedificata.

3. La classificazione del compendio, al momento della presentazione della proposta sopra indicata era la seguente: a) l’immobile residenziale e il giardino pertinenziale erano classificati dal Piano delle Regole del PGT in “Ambito 20 – edificazione rada ville con parco o giardino”, con una superficie fondiaria di mq 7.064,27; b) un’area di mq 108,28, sita in prossimità del margine sud est dell’Ambito 20, era classificata come “Ambito 4 – di completamento”; c) il complesso produttivo dismesso, a ovest del comparto, era classificato in “Ambito 30 – produttivo esistente”, con una superficie di mq. 1.509,75; d) l’area interposta tra i lotti di cui alle lettere a) e c), costituita da un terreno mantenuto a prato, era destinata dal Piano dei Servizi del PGT a parcheggi pubblici per complessivi mq 4.183,59.

4. Il Piano di Recupero in variante al PGT, oggetto della proposta, adottato con Delibera di C.C. n. 17 del 17 maggio 2021, approvato con Delibera di C.C. n. 29 del 30 luglio 2021 e divenuto efficace con pubblicazione dell’avviso di avvenuta approvazione sul BURL, comportava la classificazione dell’intero compendio come “Ambito 4 – di completamento”, disciplinato dalle N.T.A. del Piano delle Regole del PGT, e la modifica di alcuni parametri urbanistici per consentire la realizzazione di 8 ville monofamiliari e 3 ville bifamiliari, previa demolizione degli edifici esistenti.

5. In data 15 novembre 2021 la ricorrente e il Comune hanno stipulato la convenzione urbanistica disciplinante l’attuazione del Piano di Recupero.

L’art. 8 di quest’ultima prevedeva espressamente che la determinazione del contributo di costruzione dovuto dalla ricorrente dovesse avvenire in base alle norme, tariffe e modalità vigenti al momento della formazione dei relativi titoli abilitativi, chiarendo la valenza meramente indicativa della quantificazione del contributo prevista nella Tabella F.

6. In tale convenzione era anche previsto l’impegno della ricorrente a realizzare, a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria, un parcheggio pubblico del valore di € 61.470,30.

7. La ricorrente, in esecuzione del piano di recupero, ha presentato 11 SCIA per la realizzazione di altrettante ville, 8 delle quali monofamiliari e 3 bifamiliari.

L’intervento sopra descritto consiste, in via prevalente (68,92% del volume previsto), in opere di ristrutturazione edilizia, con demolizione e ricostruzione del volume preesistente.

Per la restante parte (31,08% del volume previsto) si tratta, invece, di opere di nuova costruzione.

Il volume complessivo dell’intervento è pari a mc 9.478,02 di cui mc 6.532,22 da realizzarsi mediante interventi di ristrutturazione e mc 2.945,80 mediante interventi di nuova costruzione.

8. Il contributo dovuto viene indicato dalla ricorrente come pari ad € 217.551,94, cifra calcolata applicando le norme statali, regionali e comunali vigenti al momento della presentazione delle SCIA.

A questo proposito, la ricorrente rileva come alla parte da realizzarsi mediante interventi di ristrutturazione edilizia debbano essere applicate le relative riduzioni di legge sia in punto di determinazione degli oneri di urbanizzazione (v. art. 44 comma 8 della LR 12/2005) sia per la quota commisurata al costo di costruzione (v. art. 48 comma 6 della LR 12/2005).

Poiché tutta la volumetria realizzata ricade nel nuovo Ambito residenziale di completamento generato dall’approvazione del Piano di Recupero in variante al P.G.T., secondo la ricorrente all’intero intervento dovrebbero essere applicati gli oneri di urbanizzazione previsti dalla vigente tabella comunale approvata con deliberazione consiliare n. 23 del 18 luglio 2012. La quota del contributo commisurata al costo di costruzione dovrebbe invece essere liquidata in applicazione della determinazione del Servizio Gestione del Territorio 30 ottobre 2020 n. 637.

9. Il Comune, al contrario, ha richiesto alla ricorrente il pagamento del contributo per la somma complessiva di € 349.058,44.

10. In tal modo, ritiene la ricorrente, il Comune avrebbe violato le vigenti norme statali e regionali oltre alle norme comunali adottate dal Comune nell’esercizio della propria autonomia in materia di determinazione del contributo, nonché l’art. 8 della convenzione urbanistica e le previsioni della tabella allegata alla stessa sub lettera F.

Queste ultime quantificano il contributo dovuto per le opere previste dal Piano di Recupero solo in via meramente indicativa, mentre il Comune vi ha attribuito efficacia prescrittiva, in evidente contrasto con le clausole convenzionali.

In particolare, il Comune avrebbe omesso di applicare le riduzioni di legge previste in caso di ristrutturazione edilizia in riferimento alla porzione dell’intervento configurabile come tale (mc 6.532,22), ed avrebbe anche applicato i maggiori coefficienti di determinazione degli oneri di urbanizzazione previsti dalla tabella comunale per gli Ambiti residenziali di espansione, e non quelli per gli Ambiti di completamento. Infine, il Comune avrebbe illegittimamente qualificato come realizzata mediante interventi di nuova costruzione l’intera volumetria prevista dall’art. 4 della Convenzione e della tabella allegata alla stessa sub lettera F (mc 3.503,26), invece della minore volumetria generata effettivamente dalle opere di nuova costruzione previste nelle SCIA (mc 2.945,80).

11. La ricorrente ha corrisposto quanto richiesto solo al fine di poter iniziare i lavori, ma con espressa riserva di agire a tutela dei propri interessi, per ottenere la restituzione dal Comune della somma non dovuta.

Il tentativo esperito in via informale di comporre, mediante un intervento in autotutela del Comune, la questione non ha sortito alcun effetto.

12. La ricorrente, pertanto, in primo luogo chiarisce come il giudizio instaurato dalla stessa abbia carattere non impugnatorio, ma di accertamento dell’importo effettivamente dovuto al Comune a titolo di contributo.

La tesi della ricorrente è che la corretta determinazione del contributo dovrebbe sempre avvenire in applicazione di criteri e parametri determinati dalla legge, o da atti amministrativi generali, in virtù di norme imperative. Si tratta di criteri e parametri vincolanti sia per il Comune sia per il privato, e dagli stessi non derogabili.

Viene inoltre evidenziato come, nonostante la pluralità di titoli edilizi, la trattazione della controversia debba essere unitaria, sia per l’identità delle parti, sia per il fatto che tutti gli interventi oggetto di SCIA sono esecutivi del medesimo Piano di Recupero. La decisione circa il contributo dovuto per ciascuno degli interventi dipende quindi dalla risoluzione di identiche questioni giuridiche.

Del resto, la stessa convenzione urbanistica indica il contributo per le opere private in misura unitaria e complessiva, determinando connessione oggettiva tra le domande.

13. Le censure in cui si articola il ricorso possono essere così sintetizzate:

(a) in via principale, viene lamentato che il Comune, richiedendo il contributo in misura superiore a quanto effettivamente dovuto, non abbia applicato le riduzioni previste dall’art. 44 comma 8 e dall’art. 48 comma 6 L.R. n. 12 del 2005 alla parte di intervento qualificabile come ristrutturazione edilizia, realizzata mediante demolizione e ricostruzione dei volumi preesistenti per complessivi mc 6.532,22.

(b) il Comune avrebbe errato, inoltre, nell’applicare al volume corrispondente a interventi di nuova costruzione i maggiori coefficienti previsti per gli Ambiti residenziali di espansione e non i coefficienti per gli Ambiti di completamento, quale è l’Ambito territoriale oggetto del Piano di Recupero per effetto della variante al P.G.T. comunale.

(c) per quanto concerne poi gli interventi effettivamente di nuova costruzione, il Comune avrebbe calcolato il contributo considerando l’intera volumetria (mc 3.503,26) prevista dall’art. 4 della convenzione urbanistica e della tabella allegata alla stessa sub lettera F, invece della minore volumetria generata dalle opere definite di nuova costruzione nelle SCIA (mc 2.945,80).

L’art. 8 della convenzione urbanistica e la tabella F, conformi alle norme ed ai principi generali in materia di contributo, prevedono espressamente la determinazione dello stesso in base alle norme, tariffe e modalità vigenti al momento della formazione dei relativi titoli abilitativi, e sottolineano il carattere meramente indicativo degli importi richiamati.

Viene lamentata, infine, la mancata indicazione delle ragioni idonee a giustificare la determinazione assunta in punto di contributo e un difetto di istruttoria, oltre a profili di travisamento dei fatti e di illogicità manifesta;

(d) in via subordinata, viene rilevata la nullità dell’art. 8 della convenzione del 15 novembre 2021 e della tabella allegata alla stessa sub F, se tali clausole fossero ritenute vincolanti, in quanto si configurerebbe un’ipotesi di contrarietà a norme imperative, con conseguente doverosa sostituzione della stessa con le norme violate, ai sensi dell’art. 1419 c.c.

Questo perché la determinazione del contributo è attività priva di discrezionalità regolata da norme imperative non derogabili dalle parti interessate, con conseguente nullità dell’eventuale accordo derogatorio.

14. La ricorrente, pertanto, chiede l’accertamento e la determinazione del contributo nella misura inferiore indicata dalla stessa, e la conseguente condanna del Comune alla restituzione della maggior somma indebitamente ricevuta, con gli interessi dal dovuto al saldo.

15. In data 6 luglio 2023 la ricorrente ha depositato istanza di prelievo che è stata respinta.

16. Il Comune resistente, inizialmente costituitosi con atto di costituzione meramente formale, in vista dell’udienza pubblica del 18 giugno 2025 ha depositato documenti e memoria.

In quest’ultima il Comune rileva come il Piano di recupero preveda la totale demolizione degli edifici esistenti, che in origine erano ricompresi in zone urbanistiche diverse con destinazione in larghissima parte produttiva e in parte residenziale.

Il Piano ne prevede la sostituzione con 11 edifici residenziali con sedime, sagoma, allocazione, caratteristiche tipologiche e volumetria del tutto differenti.

Anche accedendo ad un concetto ampio di ristrutturazione, secondo il Comune, non potrebbe essere considerato tale l’intervento all’esito del quale non vi sia alcuna continuità tra il precedente edificio e quello da realizzare, producendo quest’ultimo un carico urbanistico senza alcuna correlazione con l’edificazione precedente.

Non essendovi più il limite della fedele ricostruzione, la ristrutturazione, in via interpretativa, dovrebbe essere almeno caratterizzata dalla conservazione delle caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente.

I fabbricati ricostruiti, pertanto, per essere considerati come prosecuzione tramite ristrutturazione di quelli preesistenti, dovrebbero conservare almeno alcune delle caratteristiche originarie, e la successiva ricostruzione dovrebbe riprodurre le precedenti linee fondamentali quanto a sagome, superfici e volumi.

Nel caso di specie, invece, il vecchio patrimonio edilizio non è più, in alcun modo, riconoscibile, poiché sull’intero comparto è stata insediata un’edificazione totalmente nuova.

Viene contestata anche la tesi secondo la quale i valori di cui all’allegato F sarebbero meramente indicativi.

In realtà, il Comune riconosce che al momento della sottoscrizione della convenzione urbanistica i valori di riferimento sono meramente indicativi, perché, proprio in considerazione dell’efficacia pluriennale, i singoli titoli edilizi ben possono essere rilasciati anche a distanza di tempo, e il contributo concessorio deve comunque essere calcolato alla data di formazione degli stessi.

Il punto è però che non sussisterebbe affatto il presupposto recato a sostegno dell’azione (ristrutturazione in luogo della nuova costruzione).

D’altra parte, nulla vieta che il privato assuma obbligazioni ultronee rispetto a quelle in astratto dovute.

Infine, il Comune precisa che è controverso solo il pagamento dell’importo di € 324.028,12, mentre è certamente dovuto l’ulteriore importo di € 25.000,32, corrispondente alla maggiorazione ex art. 43 comma 2-bis e comma 2-sexies della L.R. 12 del 2005 per consumazione di superfici agricole.

17. Anche la ricorrente, in vista dell’udienza pubblica del 18 giugno 2025, ha depositato memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. nella quale ha ribadito le proprie censure

Ha contestato, altresì, le argomentazioni del Comune, precisando tra l’altro che il principio secondo il quale le convenzioni urbanistiche accessorie ai Piani attuativi possono imporre all’operatore obblighi più gravosi non potrebbe valere per il contributo di costruzione, che, quale prestazione patrimoniale imposta, avrebbe natura tributaria.

L’intervento edilizio, inoltre, sarebbe solo in parte classificabile come nuova costruzione, con conseguente inapplicabilità, per la parte residua, della maggiorazione di cui all’art. 43 comma 2-bis e comma 2-sexies della L.R. 12 del 2005.

La tesi del Comune, che sovrappone gli interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione, incontrerebbe un ostacolo anche nella clausola contemplata nell’art. 4 della convenzione, che distingue espressamente le due tipologie di interventi.

Alla ricorrente non risulta neppure che, successivamente alla presentazione delle SCIA, siano intervenuti atti inibitori o in autotutela rispetto agli effetti prodotti dalle SCIA con riferimento ad una diversa qualificazione degli interventi oggetto delle stesse.

18. All’udienza del 18 giugno 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

19. Il ricorso è in parte fondato e deve essere accolto nei limiti di cui in motivazione.

Oggetto del ricorso

20. Oggetto del ricorso è la corretta determinazione del contributo dovuto al Comune per l’esecuzione dell’intervento edilizio attuativo del Piano di Recupero di cui alla convenzione urbanistica del 15 novembre 2021.

Con riferimento a tale intervento, consistente nella realizzazione di 11 edifici residenziali (8 unifamiliari e 3 bifamiliari), sono intervenuti altrettanti titoli edilizi (SCIA), in relazione ai quali il contributo complessivamente corrisposto sarebbe, secondo la tesi della ricorrente, maggiore di quanto effettivamente dovuto, con conseguente obbligo del Comune di restituire la maggior somma indebitamente percepita.

Vengono, pertanto, contestati e impugnati gli atti di “Comunicazione contributo di costruzione e contributo di cui all’art. 43 comma 2/bis e 2/sexies della L.r. n. 12/2005” adottati per ciascuna SCIA, nella parte in cui determinano il contributo di costruzione. Al contempo, viene chiesta la restituzione di quanto indebitamente ricevuto dal Comune.

La giurisdizione del giudice amministrativo

21. In via preliminare, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

A questo proposito, è sufficiente osservare come le questioni attinenti alla spettanza e alla liquidazione del contributo di costruzione previsto dall’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 siano riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

La trattazione unitaria della controversia

22. Sempre preliminarmente, deve rilevarsi l’ammissibilità di una trattazione unitaria della controversia.

In primo luogo, come correttamente evidenziato dalla ricorrente, pur a fronte di una pluralità di titoli edilizi e di altrettanti atti che hanno determinato il contributo di costruzione oggetto di contestazione, sussiste il requisito dell’identità delle parti.

Sono poi identiche le questioni giuridiche da risolvere e così le censure mosse nei confronti degli atti contestati.

Vale quindi il principio formulato dalla giurisprudenza, secondo cui “Il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e della identità di censure” (cfr. in termini ex multis TAR Lazio, Sez. IV Ter, 9 dicembre 2024 n. 22130 che richiama, a propria volta, C. Stato, Sez. III, 19 dicembre 2022, n. 11076).

Parimenti, risulta rispettato l’art. 32 c.p.a., secondo cui “è sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale”. In ipotesi, non sarebbe di ostacolo ad una trattazione unitaria neppure l’eventualità che le azioni siano soggette a riti diversi, dovendosi applicare in tal caso il rito ordinario tranne nel caso di riti abbreviati.

Nello specifico, dunque, si configurano tutti i presupposti per la trattazione unitaria della controversia, come prospettato dalla parte ricorrente.

La prima censura

23. Con il primo argomento la ricorrente si duole della mancata applicazione delle riduzioni previste dagli artt. 44 comma 8 e 48 comma 6 della L.R. n. 12 del 2005 alle opere qualificabili come ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione per complessivi mc 6.532,22.

24. In realtà, tale doglianza non è meritevole di favorevole considerazione.

25. A questo proposito, può ricordarsi come gli immobili preesistenti fossero costituiti, a est, da un edificio residenziale (ampia villa realizzata negli anni settanta) con un ampio giardino, e a ovest da un complesso produttivo dismesso con area cortilizia annessa. Tra questi fabbricati si trovava un’area inedificata (cfr. “Relazione Tecnica e Indicazioni tipologiche” – doc. 12 di parte ricorrente).

In esecuzione del Piano di Recupero sono stati realizzati, sull’intera superficie del lotto, 11 edifici residenziali, costituiti da 8 villette unifamiliari e 3 villette bifamiliari.

La maggior parte dell’intervento (68,92%) consiste nella demolizione e ricostruzione del volume esistente. Questa circostanza è sufficiente a giustificare la qualificazione delle opere come ristrutturazione, secondo l’ampia definizione di tale categoria attualmente codificata nell’art. 3 comma 1 lett. d) del DPR 6 giugno 2001 n. 380 (“Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”.

Tuttavia, proprio l’espansione della categoria della ristrutturazione ai fini dell’edificazione impone di disaccoppiare questo diritto edificatorio dall’omonima categoria utilizzata per la determinazione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione. Nel primo caso, infatti, la ristrutturazione misura la facoltà di edificare, incrementata recentemente dal legislatore sia nella prospettiva del recupero del patrimonio edilizio esistente sia allo scopo di limitare il consumo di suolo. Nel secondo caso, invece, la ristrutturazione misura l’aumento di peso urbanistico, e indirettamente i costi che l’amministrazione dovrà sostenere per dotare di servizi le nuove edificazioni.

26. Risulta quindi evidente che quando si deve definire il contributo di costruzione non è decisivo se l’intervento sia giuridicamente qualificabile come ristrutturazione o nuova edificazione, ma se il peso urbanistico dell’intervento sia quello di una nuova edificazione o rimanga ancora nell’ordine di grandezza degli edifici preesistenti.

27. Come ricordato in una recente sentenza di questo Tribunale (cfr. TAR Brescia, Sez. II, 3 luglio 2025 n. 634), quando si sia di fronte ad un intervento che, pur essendo riconducibile alla categoria della ristrutturazione, nella nozione ampia codificata dall’art. 3 comma 1 lett. d) del DPR 6 giugno 2001 n. 380, incrementi significativamente il carico urbanistico, lo stesso finisce per produrre effetti analoghi ad un intervento di nuova costruzione.

28. Ciò può dirsi avvenuto nel caso di specie ove a una villa e a una struttura produttiva dismessa si sono sostituiti ben 11 edifici residenziali. Non vi è alcuna proporzionalità tra il peso urbanistico originario e quello delle nuove costruzioni. Le esigenze di urbanizzazione primaria e secondaria collegate all’uso residenziale dei nuovi edifici sono quelle che tipicamente si riscontrano nelle lottizzazioni.

Possono, pertanto, richiamarsi alcuni passaggi della sopra citata sentenza n. 634/2025, e in particolare i seguenti:

(a) “Le categorie urbanistiche devono essere confrontate con quelle che definiscono la natura del contributo di costruzione, il quale ingloba sia gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria sia il contributo sul costo di costruzione”.

(b) “Le diverse componenti si collegano a differenti interessi pubblici.

Mentre la quota del contributo di costruzione commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all’entità (superficie e volumetria) dell’intervento edilizio e costituisce una compensazione con finalità perequative versata alla collettività per la trasformazione del territorio consentita al privato (si tratta in sostanza di una compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare conseguente alla nuova edificazione), gli oneri di urbanizzazione hanno la prioritaria funzione di indennizzare la collettività per il nuovo carico urbanistico che si riversa sulla zona, inteso tanto come necessità di programmare nuove opere di urbanizzazione, quanto come utilizzo più intenso, e quindi maggiore degrado, di quelle già esistenti”.

(c) “Pertanto, operando per collegamenti sostanziali tra le predette categorie, si ritiene che un progetto di ristrutturazione comportante la demolizione di un fabbricato esistente e la ricostruzione con criteri che consentono l’inserimento di un maggior numero di unità abitative debba sottostare al pagamento del contributo di costruzione non semplicemente in relazione alla nuova volumetria […] ma sulla base del nuovo carico urbanistico.

(d) “Con riguardo agli oneri di urbanizzazione, tuttavia, non deve essere fatto pagare due volte al privato l’importo calcolato sulla volumetria originaria secondo le tariffe in vigore all’epoca della costruzione. Il privato ha già contribuito all’urbanizzazione della zona quando ha realizzato l’edificio originario, e dunque al momento della ristrutturazione deve contribuire solo per la differenza di carico urbanistico”.

29. Con riferimento alla previgente nozione di ristrutturazione, la giurisprudenza amministrativa aveva avuto modo di chiarire che “anche se le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva o della sagoma, possono essere qualificabili come interventi di ristrutturazione edilizia, occorre tuttavia mantenere sempre una identificabile linea distintiva tra quest’ultima e la nozione di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all’organismo preesistente (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 13.10.2022, n. 8751).

Infine, nella nozione di nuova costruzione possono rientrare anche gli interventi di ristrutturazione qualora, in considerazione “dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione, possa parlarsi di una modifica radicale dell’immobile, rendendo l’opera realizzata nel suo complesso oggettivamente diversa da quella preesistente (Cass. Civ., sez. II, 30 giugno 2017, n. 16268; T.A.R. per la Campania, sez. II, 7 dicembre 2017, n. 5785)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. II, 6.04.2020, n. 2304)” (cfr. in termini ex multis TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 8 maggio 2024 n. 1388; ma cfr. anche C. Stato, Sez. VI, 24 novembre 2022 n. 10360).

30. Attualmente, a fronte di un intervento riconducibile alla nozione ampia di ristrutturazione sopra richiamata, il punto di equilibrio non consiste nel reintrodurre in via interpretativa limiti a questa tipologia di intervento edilizio, che il legislatore ha chiaramente voluto estendere oltre i confini originari, ma nel calcolare il relativo contributo di costruzione tenendo conto del diverso e maggiore carico urbanistico che da una ristrutturazione intesa in senso ampio può derivare rispetto alla ristrutturazione tradizionale.

31. Ne consegue che l’intervento di ristrutturazione così come posto in essere dalla ricorrente, per ciò che riguarda lo specifico profilo del contributo di costruzione, non può vedersi applicare le riduzioni nominalmente previste per la ristrutturazione.

La seconda censura

32. La ricorrente lamenta, con il secondo motivo, l’applicazione al volume da realizzare mediante interventi di nuova costruzione dei coefficienti previsti per gli Ambiti residenziali di espansione anziché di quelli relativi agli Ambiti di completamento.

33. La tesi appare condivisibile.

34. In effetti, l’intero compendio è stato classificato, nella variante al P.G.T. di cui al Piano di Recupero come “Ambito 4 – di completamento”.

A questo proposito, occorre premettere che “gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità” (cfr. ex multis C. Stato, Sez. IV, 1 agosto 2025 n. 6809).

Va poi rilevato che gli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 16, comma 3, del DPR 6 giugno 2001 n. 380, sono corrisposti sulla base delle tabelle parametriche, predisposte dalle Regioni, tabelle che devono essere recepite dal Comune in una propria deliberazione.

L’esercizio del potere comunale si concentra nella classificazione delle aree, ossia nella definizione dei diritti edificatori. La classificazione crea un vincolo che deve essere rispettato quando il diritto edificatorio viene consumato dal proprietario dell’area.

Pertanto, il Comune, una volta classificato il compendio come “Ambito 4 – di completamento”, non poteva certo applicare le tariffe di un altro ambito. Una cosa è infatti utilizzare l’equivalenza sostanziale tra ristrutturazione in senso ampio e nuova costruzione, come si è visto sopra, per individuare il parametro di calcolo del contributo di costruzione in uno specifico intervento edilizio, tutt’altra cosa è disapplicare la zonizzazione del PGT in relazione a interventi di nuova costruzione.

La terza censura

35. Nel terzo motivo, la ricorrente rileva come il Comune abbia considerato la realizzazione, mediante interventi di nuova costruzione, dell’intera volumetria prevista dall’art. 4 della convenzione urbanistica e della tabella allegata alla stessa sub lettera F.

Il Comune avrebbe dovuto prendere come base di calcolo la minore volumetria generata effettivamente dalle opere di nuova costruzione previste nelle SCIA, pari a mc 2.945,80, invece dei mc 3.503,26 astrattamente ammissibili.

36. La tesi non è condivisibile.

37. Nell’art. 2 della convenzione urbanistica è previsto che il soggetto attuatore, ovvero la ricorrente, “con la sottoscrizione del presente atto assume gli oneri e gli obblighi che seguono, in solido per sé e aventi causa a qualsiasi titolo”.

Nel successivo art. 4, intitolato “Indici e parametri di Piano”, viene previsto che il Piano di Recupero sia attuato attraverso elementi di demolizione e ricostruzione, con diversa sagoma, dei volumi esistenti e con nuove costruzioni, secondo parametri urbanistici che la norma in questione va ad indicare.

Alla voce “VOLUME IN AMPLIAMENTO” è prevista, espressamente, la realizzazione di mc 3.503,26.

La ricorrente si è, pertanto, vincolata a corrispondere un contributo di costruzione determinato sulla base di tale previsione. Correlativamente, il Comune ha acquisito, con la sottoscrizione della convenzione urbanistica, il diritto a incamerare una somma calcolata con questo metodo. Una volta stabilito il vincolo contrattuale, il soggetto attuatore non può liberarsi dalla propria obbligazione rinunciando a parte dell’edificazione, tranne quando il Comune vi acconsenta in cambio di altre utilità di interesse pubblico.

38. Occorre non dimenticare infatti che, come plurime volte affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la convenzione urbanistica stipulata fra l’amministrazione ed il privato, ricondotta in via più generale agli accordi ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, conferisce natura contrattuale al rapporto instaurato.

In tal modo, assume valore vincolante per entrambe le parti, per cui né l’amministrazione può apportarvi modifiche unilaterali, ma neppure la parte privata può pretenderne la variazione (cfr. ex multis C. Stato, Sez. IV, 3 aprile 2024 3035).

In altri termini, una volta autorizzato a realizzare mc 3.503,26, quale volume in ampliamento, il soggetto attuatore può disporre solo del proprio interesse (non utilizzando i diritti edificatori), ma è comunque tenuto alla corresponsione di un contributo di costruzione commisurato a quanto indicato nella convenzione, che corrisponde all’interesse pubblico riconosciuto da entrambi i contraenti al momento della stipula.

Effetto conformativo della sentenza

39. Alla luce delle sopra indicate considerazioni il ricorso va accolto nei limiti e nei termini di cui in motivazione.

Conseguentemente, il Comune dovrà ricalcolare il contributo di costruzione applicando le tariffe previste per gli Ambiti residenziali di completamento, invariati gli altri parametri, come sopra precisato, e dunque facendo riferimento agli importi relativi alle nuove costruzioni anche per gli interventi che ricadono nella nozione ampia di ristrutturazione.

Per quanto concerne, infine, la domanda di restituzione della maggior somma corrisposta, la stessa potrà dirsi fondata nella misura in cui, all’esito del ricalcolo operato dal Comune sulla base delle statuizioni di cui alla presente sentenza, il contributo dovuto risulti effettivamente inferiore a quanto in concreto corrisposto dalla ricorrente. Verificandosi questo presupposto, il Comune provvederà alla restituzione della differenza nel termine di 60 giorni dal ricalcolo.

40. In ordine alle spese del presente giudizio, le stesse devono essere compensate sia in considerazione della parziale reciproca soccombenza, sia in considerazione della peculiarità delle questioni trattate.

TAR LOMBARDIA – BRESCIA, II – sentenza 08.10.2025 n. 881