Con ricorsi allibrati agli R.G. 2332/2025, 2333/2025, 2334/2025, 2335/2025, 2336/2025, 2337/2025, 2338/2025, 2339/2025 2340/2025 e 2341/2025, tutti aventi contenuto analogo, la società GIAL s.r.l. (già Gial Plast s.r.l.) chiedeva a questo T.A.R. di disporre ai sensi dell’art. 117 del cod.proc.amm. l’annullamento del silenzio serbato da Arera nel procedimento per l’approvazione dell’aggiornamento 2024/2025 dei P.E.F. validati dalla Ager Puglia (Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti) per una serie di ambiti tariffari comunali (Comuni di Alessano, Alliste, Cisternino, Fasano, Gallipoli, Manduria, Martignano, Melissano, Marciano di Leuca e Racale), così come previsto dall’art. 7 della Deliberazione dell’Autorità n. 363/2021/R/RIF (versione aggiornata con deliberazione 7/2024/R/RIF), nonché del conseguente silenzio serbato da ARERA sulle diffide avanzate dalla ricorrente in data 11.4.2025.

Resisteva nei rispettivi giudizi l’Autorità intimata per mezzo della Difesa Erariale, producendo documentazione con molteplici depositi.

Nello specifico, con memoria del 15.9.2025, depositata in tutte le impugnative, l’Amministrazione rilevava la sopravvenuta adozione della Deliberazione del 9 settembre 2025 n. 409/2025/R/RIF, avente a oggetto “DETERMINAZIONI IN ORDINE ALL’ISTRUTTORIA SULL’AGGIORNAMENTO DELLE PREDISPOSIZIONI TARIFFARIE DEL SERVIZIO DI GESTIONE INTEGRATA DEI RIFIUTI URBANI, PROPOSTO DALL’AGENZIA TERRITORIALE DELLA REGIONE PUGLIA PER IL SERVIZIO DI GESTIONE DEI RIFIUTI (AGER) CON RIFERIMENTO A TALUNI COMUNI DEL PERTINENTE TERRITORIO”, e, nonostante la previsione di una richiesta di supplemento istruttorio nei confronti dell’Ager, in ragione del contenuto “decisorio” della stessa con riferimento all’iter di approvazione dei P.E.F. in forza dell’art. 7.8. della Deliberazione 363/2021/R/RIF, chiedeva al Tribunale la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

All’udienza camerale del 1° ottobre 2025, all’esito della discussione tra le parti, le cause sono state trattenute in decisione.

Preliminarmente il Collegio ritiene di dover disporre la riunione dei giudizi in epigrafe in forza dell’art. 70 del cod.proc.amm., stante la connessione sul lato soggettivo nonché la comunanza tra le stesse della questione giuridica che connota la causa petendi e il petitum, i.e. la configurazione sul piano temporale del procedimento amministrativo di approvazione degli atti di validazione dell’aggiornamento 2024/2025 dei P.E.F. afferenti ai suddetti ambiti tariffari territoriali e validati da Ager.

Ciò posto, le impugnative sono fondate.

Prima di esaminare l’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata da ARERA, è opportuno evidenziare come l’odierna controversia riguarda l’accertamento della violazione, da parte di ARERE, dell’obbligo di approvare il provvedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF, per gli anni 2024 e 2025, trasmesso dall’ETC a seguito della validazione del mediamo piano ad opere del gestore del servizio di igiene urbana che lo ha predisposto.

L’eccezione di improcedibilità, sollevata da ARERA, va respinta poiché, come verrà di seguito esposto, la deliberazione n. 409/2025 non ha concluso il procedimento di approvazione del provvedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF, per gli anni 2024 e 2025 e quindi tale atto non fa venire meno l’interesse di parte ricorrente alla decisione ossia ad una pronuncia con cui si imponga ad ARERA l’obbligo di concludere il procedimento entro un termine certo.

Ai fini della definizione della controversia, è opportuno illustrare, brevemente, quali sono le linee essenziali del procedimento di approvazione del PEF aggiornato e validato.

Con deliberazione n. 363 del 3.8.2021 ARERA ha approvato il “metodo tariffario rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025”. Si tratta del secondo metodo tariffario che ha fatto seguito a quello approvato con deliberazione ARERA 31.10.2019, n. 443, relativa al primo periodo regolatorio 2018-2021.

Tramite il MTR, ARERA ha stabilito le regole tecniche attraverso cui l’Ente affidatario del servizio è tenuto ad individuare il costo complessivo del servizio sulla cui base poter poi determinare la TARI a carico degli utenti del servizio.

Più in particolare, il metodo tariffario è volto a determinare le entrate tariffarie per l’erogazione del servizio integrato della gestione dei rifiuti o dei singoli servizi che lo compongono, nonché le tariffe di accesso agli impianti di trattamento, finalizzate, entrambe, a coprire il costo complessivo dei servizi e quindi a remunerarli.

L’individuazione del costo complessivo dei servizi (e quindi le entrate tariffarie a copertura dei costi) avviene tramite il contributo congiunto del gestore del servizio, dell’Autorità affidataria del servizio (ETC ove istituita) e dell’Autorità di regolazione. Ognuno di questi soggetti svolge un ruolo specifico e ha poteri ben definitivi nell’ambito delle singole fasi della procedura di determinazione dei costi (del gestore) e delle tariffe (verso gli utenti).

Nelle sue componenti essenziali, e rilevanti ai fini del presente giudizio, il MTR si fonda sulle seguenti caratteristiche:

– individuazione del perimetro gestionale dei servizi;

– individuazione e definizione dei costi del servizio ammessi a copertura e quindi a riconoscimento;

– previsione della copertura dei soli costi efficienti, distinti in: a) costi operativi: costi operativi di gestione; costi incentivanti; costi comuni; b) costi d’uso del capitale: tra cui la remunerazione del capitale; c) costi per la sostenibilità finanziaria efficiente: tra cui le componenti a conguaglio;

– determinazione dei costi sulla base di dati certi, validati e desumibili da fonti contabili obbligatorie (che si riferiscono ad un determinato periodo temporale consolidato);

– previsione di un limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie;

– introduzione di una regolazione tariffaria (asimmetrica) per i differenti servizi di trattamento con meccanismi di incentivazione coerenti con la gerarchia di gestione dei rifiuti, con particolare riguardo ai criteri per la determinazione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento “integrati” e “minimi”;

– valorizzazione del ruolo degli ETC nella determinazione delle tariffe;

– aggiornamento biennale delle tariffe e revisione infra periodo;

– meccanismi di garanzia in caso di inerzia del gestore o degli ETC nell’adozione degli atti di competenza.

Gli artt. 7 e 8 della deliberazione n. 363 del 3.8.2021 hanno inoltre introdotto, per il secondo periodo regolatorio, la disciplina sull’“aggiornamento biennale” (oltre la revisione infra periodo) della predisposizione tariffaria per gli anni 2024 e 2025 e al contempo hanno rinviato ad “successivo provvedimento” dell’ARERA l’individuazione delle “indicazioni metodologiche” sulla cui base i gestori avrebbero dovuto redigere e trasmettere le istanze di aggiornamento.

La disciplina sull’aggiornamento biennale prevede che:

– i gestori dei servizi predispongono l’aggiornamento del PEF sulla base delle “indicazioni metodologiche” oggetto del “successivo provvedimento” dell’ARERA;

– gli “organismi competenti” (ETC), ricevuti i PEF aggiornati, “validano le informazioni fornite dal gestore medesimo e le integrano o le modificano secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio. La procedura di validazione consiste nella verifica della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni necessari alla elaborazione del piano economico finanziario”;

– una volta validati, gli “organismi competenti”, trasmettano ad ARERA: a) l’aggiornamento del PEF per gli anni 2024 e 2025; b) con riferimento agli anni 2023 e 2024, i corrispettivi del servizio;

– ARERA, “salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie”;

– fino all’approvazione dell’ARERA “si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti” (laddove per “prezzi massimi” si intende il prezzo del servizio ricevuto dagli utenti e quindi la tariffa per il servizio stabilita dall’ETC).

Con deliberazione n. 389 del 3.8.2023 ARERA, in attuazione di quanto stabilito nell’art. 8 della deliberazione n. 363/2021, ha approvato l’“aggiornamento biennale (2024-2025) del metodo tariffario rifiuti (MTR-2)” contenente la metodologia per l’aggiornamento delle tariffe, sulla base della quale i gestori e gli “organismi competenti” sono tenuti, rispettivamente, a presentare l’aggiornamento del PEF e a procedere alla sua validazione.

Con questa deliberazione ARERA ha, per inciso, precisato che l’individuazione degli impianti di trattamento del ciclo rifiuti c.d. “minimi” spetta ai soggetti competenti a livello locale, secondo quanto previsto dal Piano nazionale di gestione dei rifiuti di cui all’art. 198-bis del d.lgs. n. 152/2006.

Parte ricorrente afferma che, pur ritenendo lesivo il provvedimento di validazione dell’ETC, l’eventuale impugnativa sarebbe dichiarata inammissibile per carenza di interesse in linea con l’orientamento inaugurato dal Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9788/2024, che ha ritenuto il provvedimento dell’ETC di approvazione del PEF avente natura endoprocedimentale. Pertanto, ritiene che, al fine di poter ottenere tutela alla propria posizione giuridica, occorra prima consolidare gli effetti del provvedimento di validazione tramite la conclusione del procedimento di approvazione dell’“aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie” di cui all’art. 8.4. della deliberazione n. 363/2021 di competenza di ARERA.

Il Collegio ritiene che, ai fini dell’accertamento della sussistenza, o meno, del silenzio inadempimento in ordine al procedimento di approvazione dell’“aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie” di cui all’art. 8.4. della deliberazione n. 363/2021, sia indispensabile verificare se il provvedimento di validazione dell’aggiornamento tariffario disposto dall’ETC sia, o meno, un atto immediatamente lesivo.

Difatti, ove il provvedimento di validazione dovesse essere immediatamente lesivo esso andava impugnato a prescindere dalla conclusione del procedimento di approvazione da parte di ARERA. In questo caso non vi sarebbe necessità di attendere la conclusione del procedimento di approvazione, dal momento che questo secondo provvedimento non sarebbe di alcuna utilità per parte ricorrente la cui lesione rimonterebbe al primo atto.

L’esame sulla natura del provvedimento di validazione risulta essere preliminare anche a quello concernente la natura della deliberazione n. 409/2025 prodotta in giudizio da ARERA che, a suo avviso, avrebbe concluso il procedimento azionato da parte ricorrente.

Una volta definita la natura del provvedimento di validazione, risulterà ancor più chiara la portata della deliberazione n. 409/2025.

Ad avviso del Collegio, il provvedimento di validazione, nella parte in cui è stato contestato da parte ricorrente, ossia in relazione al potere in concreto esercitato dall’ETC nell’ambito della regolazione tariffaria, non è un provvedimento immediatamente impugnabile in quanto, benché abbia portata lesiva, rappresenta il passaggio necessario per giungere alla successiva conclusione del procedimento di approvazione dell’aggiornamento tariffario.

Né invero il provvedimento di validazione costituisce un arresto procedimentale in quanto l’ETC ha espressamente trasmesso il provvedimento ad ARERA per la successiva approvazione. È in questa fase che si è arrestato il procedimento e lo stallo procedimentale può essere superato, come vedremo, con il rimedio del ricorso contro il silenzio.

Il fondamento normativo del potere dell’ETC di determinare le tariffe dovute dall’utenza per il servizio di igiene urbana è sancito nella legge n. 147/2013 recante la disciplina sulla commisurazione della tariffa dovuta dagli utenti per il servizio mediante l’istituzione della TARI tributo e della tariffa corrispettivo (art. 1, commi 639-683).

In seguito, il legislatore nell’art. 3-bis, comma 1-bis, del d.l. n. 138/2011, come modificato dal d.l. n. 83/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134/2012, ha stabilito che “le funzioni … di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza … sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del presente articolo cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente”.

Con l’introduzione del metodo tariffario, il legislatore ha ribadito nell’art. 1, comma 527, lett. h), della legge n. 205/2017, che ARERA, quale Autorità di regolazione, procede all’“approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento”.

Infine, ha rafforzato il potere dell’ETC in materia prevedendo al comma 1 dell’art. 26 del d.lgs. n. 201/2022 che “fatte salve le competenze delle autorità di regolazione e le disposizioni contenute nelle norme di settore, gli enti affidanti definiscono le tariffe dei servizi in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della gestione, nonché il perseguimento di recuperi di efficienza che consentano la riduzione dei costi a carico della collettività, in armonia con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela dell’ambiente e di uso efficiente delle risorse …” e al comma 4, con riferimento specifico all’aggiornamento tariffario, che “gli enti affidanti, nel rispetto delle discipline di settore, fissano le modalità di aggiornamento delle tariffe …”.

Sulla base di questi presupposti normativi le deliberazioni ARERA sul MTR hanno ritagliano per l’ETC un ruolo attivo nella regolazione, definendo i presupposti e limiti del potere di intervento degli ETC nella determinazione delle entrate tariffarie.

Sotto il profilo procedimentale, l’aggiornamento tariffario biennale, per gli anni 2024 e 2025, è disciplinato dall’art. 8 della deliberazione n. 363/2021.

I poteri regolatori dell’ETC operano dunque entro i confini tracciati dal metodo regolatorio stabilito da ARERA.

Il potere di intervento dell’ETC può distinguersi in base alla fase di definizione delle entrate tariffarie: fase ordinaria di approvazione del PEF; fase di aggiornamento del PEF.

Il procedimento di aggiornamento tariffario si compone di due distinti segmenti procedimentali che sono tra loro collegati in quanto volti a svolgere una funzione unitaria, qual è l’approvazione tariffaria (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9788/2024).

Il primo segmento prende avvio con l’aggiornamento del PEF redatto dal gestore che lo tramesse all’ETC per validazione e si conclude con la validazione dell’aggiornamento del PEF predisposto. Tale fase è di competenza degli “organismi competenti”.

Il secondo segmento prende avvio con la trasmissione del PEF aggiornato, validato dall’ETC, ad ARERA per la sua approvazione e si conclude appunto con l’approvazione del PEF validato. Tale fase è competenza di ARERA.

Rimane fermo il possibile conguaglio e/o rettifica delle tariffe a carico degli utenti da effettuarsi da parte degli “organismi competenti” una volta concluso il procedimento di approvazione tariffaria da parte di ARERA.

Il procedimento di approvazione dell’aggiornamento, benché distinto in due sub-procedimenti, ha natura unitaria e si conclude con l’approvazione di ARERA in quanto è la stessa deliberazione sul MTR a prevedere espressamente che ARERA, dopo aver verificato positivamente “la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa” dall’ETC “approva” (art. 8.3. della deliberazione n. 363/2021).

La validazione dell’aggiornamento del PEF costituisce quindi sub-procedimento del procedimento di approvazione e quest’ultimo si completa e perfeziona con l’approvazione di ARERA. Il provvedimento di approvazione costituisce il provvedimento definitivo del procedimento.

Rimane fermo che i provvedimenti assunti dagli “organismi competenti” nell’ambito del proprio potere regolatorio esplicano una propria efficacia. Tale efficacia ha come destinatario diretto ARERA la quale non può sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate, nell’ambito MRT, all’ETC sempre che quest’ultimo abbia agito entro i confini esterni (coefficienti, parametri, limiti) del proprio potere regolatorio (come emerge peraltro dalla deliberazione n. 409/2025).

Che il provvedimento di validazione dell’ETC abbia efficacia (interna) nei confronti di ARERA nell’ambito del procedimento di approvazione tariffaria, non equivale ad attribuire (anche) natura definitiva al provvedimento di validazione assunto dall’ETC.

Allo stesso modo, l’assunto contenuto nella deliberazione sul MTR – 2 secondo cui, nelle more della conclusione del procedimento di approvazione da parte di ARERA, “si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti” (art. 7.8), non equivale ad attribuire natura definitiva al provvedimento di validazione assunto dall’ETC.

Le due fattispecie hanno ambiti di rilevanza distinti.

Nel primo caso, il provvedimento dell’ETC ha valenza interna nel procedimento di approvazione di ARERA in quanto è diretto nei confronti di quest’ultima e comporta che l’Autorità deve astenersi dall’intervenire sul potere regolatorio dell’ETC ove correttamente esercitato.

Nel secondo caso, la previsione attribuisce al provvedimento dell’ETC sulla determinazione della tariffa efficacia esterna, ma transitoria ossia le deliberazioni dell’Ente hanno efficacia verso gli utenti del servizio fino all’approvazione definitiva di ARERA. Tale previsione si pone in linea con la natura del servizio di igiene urbana che, quale servizio pubblico di durata, va prestato con continuità e senza interruzioni, rimanendo salvo il conguaglio in favore degli utenti di quanto corrisposto in base ad una tariffa provvisoria (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9788/2024).

In ordine all’impugnabilità dei provvedimenti dell’ETC, assunti nell’ambito del procedimento di approvazione tariffaria, in giurisprudenza sono state finora enucleate tre tesi (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9788/2024): a) autonoma impugnabilità, trattandosi di atto con efficacia esterna; b) non impugnabilità, trattandosi di atto endoprocedimentale; c) impugnabilità a seconda del tipo di potere in concreto esercitato dell’ETC.

Al fine di stabilire se i provvedimenti regolatori dell’ETC siano, o meno, impugnabili in via automa è utile precisare, in questa sede, quanto segue.

I provvedimenti dell’ETC, riconosciuti dalla disciplina sul metodo regolatorio, laddove siano espressione del potere regolatorio riconosciuto all’ETC di determinare, per quanto di competenza, alcune componenti del metodo tariffario o di riconoscere alcune voci di costo sostenute dal gestore (a cui corrispondono le entrate tariffarie), non possono ritenersi atti definitivi e quindi autonomamente impugnabili.

Tali poteri sono soggetti al successivo controllo regolatorio di ARERA che, come detto, “verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie” (art. 8.3 della deliberazione MTR – 2 e art. 7.7 per quanto riguarda l’approvazione ordinaria).

Tuttavia, laddove l’ETC, nell’esercizio del potere regolatorio di competenza, si pronuncia su questioni che, benché collegate alla tariffazione o alla regolazione (ad esempio la conformazione dei bacini), esulano dal campo del controllo regolatorio di competenza di ARERA, tali provvedimenti, ove lesivi, possano essere autonomamente impugnati senza attendere la conclusione del procedimento di approvazione tariffaria e quindi il successivo controllo regolatorio di ARERA.

La diretta impugnabilità degli atti dell’ETC dipende, va ribadito, dalla natura del potere che viene esercitato in concreto dall’ETC, potendosi impugnare, nelle more dell’approvazione di ARERA, solo i provvedimenti che non rientrano nel controllo regolatorio di ARERA.

Nel caso di specie, le contestazioni rivolte dal gestore verso il provvedimento di validazione dell’ETC riguardano l’esercizio del potere riconosciuto all’ETC, nell’ambito del metodo regolatorio, di determinare, per quanto di competenza, alcune componenti del metodo tariffario, incidendo così su alcune voci di costi sostenuti dal gestore a cui corrispondono le entrate tariffarie (parte ricorrente contesta, in sintesi: il disconoscimento del coefficiente CRI nella misura massima; l’indiscriminata detrazione di alcune voci di costo; l’errata individuazione dell’equilibrio economico finanziario delle gestioni).

Tale potere non è attribuito in via esclusiva all’ETC, poiché esso è soggetto alla successiva verifica di ARERA alla quale spetta, come detto, appunto la “verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie” (art. 8.4 della deliberazione n. 363/2021).

Dunque, alla luce delle considerazioni su esposte può affermarsi che il provvedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF per gli anni 2024 e 2025, in quanto sottoposto alla successiva approvazione di ARERA, non è un atto immediatamente lesivo e quindi non può essere impugnato in via autonoma dall’interessato, dovendo questi attendere l’esito di conclusione del procedimento di approvazione.

È proprio la mancata conclusione di quest’ultimo procedimento che legittima parte ricorrente alla proposizione dell’odierna iniziativa giudiziaria volta ad accertare l’inadempimento dell’obbligo di ARERA di concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento tariffario per poi contestare, se del caso, nel merito il provvedimento definitivo.

Dunque, il provvedimento di validazione dell’ETC, assunto nell’esercizio del potere regolatorio di competenza – nel rispetto, o meno, dei confini esterni del potere – non è autonomamente impugnabile, non già in quanto atto non lesivo, bensì in quanto atto non definitivo.

Ferma restando la natura non definitiva del provvedimento di validazione adottato dall’ETC, può ora evidenziarsi quale sia la natura della deliberazione n. 409/2025 assunta da ARERA.

Con questo atto l’Autorità di regolazione ha contrario disposto il rinvio della conclusione del procedimento.

In particolare, ARERA ha da un lato disposto “un supplemento istruttorio per la conclusione, con riferimento al biennio 2024-2025, del procedimento di verifica della coerenza regolatoria dell’aggiornamento degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa dall’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti” e dall’altro lato ha preso atto dei “parametri e delle valutazioni rimesse agli Enti territorialmente competenti che sono alla base dell’aggiornamento dei piani economico-finanziari relativi al periodo 2024-2025, presentati dall’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti, nonché dei valori delle entrate tariffarie ivi riportati”.

Contestualmente ha fissato “il termine per la conclusione del supplemento di istruttoria disposto … in: – 90 giorni dalla data pubblicazione del presente provvedimento per gli ambiti tariffari di cui alla Tabella 1 dell’Allegato A; – 120 giorni dalla data pubblicazione del presente provvedimento per gli ambiti tariffari di cui alla Tabella 2 dell’Allegato A”, riservandosi di compiere anche “specifiche verifiche” per il tramite del Nucleo Carabinieri.

Alla luce della portata della deliberazione n. 409/2025 emerge chiaramente come tale provvedimento abbia portata istruttoria e quindi, quale atto avente natura endoprocedimentale, non ha concluso il procedimento di approvazione dell’aggiornamento tariffario.

Premesso che ARERA ha l’obbligo, come sopra evidenziato, di concludere il procedimento (art. 8.4 della deliberazione n. 361/2021), si tratta di capire entro quale termine l’Autorità deve (e quindi doveva) concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF.

Come rilevato da parte ricorrente, le due deliberazioni n. 363/2021 e n. 389/2023 di ARERA non hanno previsto un termine perentorio di conclusione del procedimento di competenza dell’Autorità, né invero un termine finale di conclusione del sub-procedimento di competenza di AGER.

La deliberazione n. 363/2021 si è limitata soltanto a stabilire, all’art. 8.3, lett. a), in relazione all’approvazione delle entrate tariffarie per il servizio di igiene urbana, il termine entro cui gli ETC sono tenuti a trasmettere i provvedimenti di competenza ad ARERA ai fini dell’approvazione da parte di quest’ultima (“entro 30 giorni dall’adozione delle pertinenti determinazioni ovvero dal termine stabilito dalla normativa statale di riferimento per l’approvazione della TARI riferita all’anno 2024”).

Né invero tale termine è contenuto nell’art. 1, comma 527, lett. h), della legge n. 205/2017, che ha introdotto il potere regolatorio di ARERA in materia del servizio di gestione dei rifiuti.

In mancanza dell’indicazione di un termine finale di conclusione del procedimento non può che farsi applicazione della legge n. 241/1990 che contiene la disciplina generale sul procedimento amministrativo e che, all’art. 2, sancisce, in via generale, l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e il termine entro cui il procedimento deve concludersi.

Il vuoto dell’ordinamento in ordine alla previsione del termine finale di conclusione del procedimento di competenza di ARERA va quindi colmato mediante applicazione diretta del termine generale di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990 fissato in 30 giorni dall’avvio del procedimento su istanza di parte.

Segnatamente, l’art. 2 cit. prevede che “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. […]

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.

[…]

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

7. … i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni …”.

Non vi è dubbio che il procedimento di aggiornamento del PEF sia stato avviato su istanza di parte ricorrente quale gestore del servizio, sicché esso deve concludersi entro il termine stabilito dall’Autorità in relazione ai “procedimenti di rispettiva competenza”.

In considerazione della peculiarità della fattispecie procedimentale di approvazione del PEF sopra descritta (suddivisa in due segmenti) e del silenzio formatosi nel corso nel corso del secondo segmento del procedimento, il predetto termine di 30 giorni decorre dalla data di presentazione ad ARERA del PEF aggiornato e validato da parte di AGER.

Nella vicenda di causa, AGER ha presentato ad ARERA il PEF aggiornato e validato nella stessa data di adozione del provvedimento di validazione (indicata in epigrafe, in relazione ad ogni ambito tariffario).

Da questa data ARERA aveva, in base al principio del tempus regit actum, il termine di 30 giorni per approvare la pertinente determinazione adottata da AGER, “salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni”.

In tale ultimo caso, la facoltà di richiedere informazione in tanto è ammissibile e quindi può validamente essere esercitata in quanto la stessa venga adottata prima della scadenza del termine finale di conclusione del procedimento, in linea con la disciplina generale, non derogata sul punto, dell’art. 2, comma 7, legge n. 241/1990.

La richiesta di chiarimenti di ARERA indirizzata ad AGER è avvenuta in data 8.5.2025, ossia oltre il termine di 30 giorni previsto per la conclusione del procedimento, sicché tale richiesta non può ritenersi idonea a sospendere il procedimento, fermo restando che la sospensione non poteva durare comunque oltre 30 giorni.

D’altronde, va osservato che solo di recente ARERA, in occasione dell’approvazione del MTR – 3 relativo al terzo periodo regolatorio (2026-2029), ha innovato la disciplina sulla conclusione del procedimento di approvazione del PEF validato nonché di quello di approvazione del PEF aggiornato, stabilendo, all’art. 7.12, che l’Autorità “approva” la predisposizione tariffaria adottata a livello locale “entro 180 giorni dalla trasmissione” delle determinazioni di competenza dell’ETC.

In conclusione, il ricorso è fondato e va pertanto accolto; per l’effetto va accertato l’inadempimento di ARERA rispetto all’obbligo di concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF validato, presentato da parte ricorrente, previa adozione di un provvedimento espresso entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza.

In caso di inadempimento, si nomina fin da ora, come richiesto da parte ricorrente, ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a., il Commissario ad acta nella persona del Rettore p.t. dell’Università degli Studi di Milano – Bicocca, con facoltà di delega in favore di un professore, o ricercatore a tempo indeterminato, afferente al Settore disciplinare in cui rientra la materia della regolazione tariffaria del servizio di gestione di igiene urbana, affinché provveda a quanto ivi disposto in sostituzione di ARERA.

In considerazione della novità e complessiva della questione trattata si dispone la compensazione delle spese di lite.

TAR LOMBARDIA – MILANO, I – sentenza 07.10.2025 n. 3147