1.- La ditta individuale -OMISSIS- (d’ora in avanti -OMISSIS-) svolge principalmente l’attività di gestione di bar e simili su area demaniale. In particolare, l’impresa risulta titolare: – della concessione demaniale marittima -OMISSIS- del 14.11.2013 rilasciata dal Comune di Bari per il mantenimento di una struttura prefabbricata adibita a bar, ubicata in Bari presso l’area “-OMISSIS-”, nonché della SCIA per l’esercizio dell’attività commerciale acquisita a protocollo -OMISSIS- del 26.6.2013; – della concessione demaniale marittima-OMISSIS- del 31.05.-OMISSIS– rilasciata dal Comune di Bari in favore del costituito RTI avente come capogruppo la ditta -OMISSIS- sull’area demaniale marittima di Torre Quetta; della concessione suppletiva-OMISSIS- del 23.7.-OMISSIS– e della SCIA per l’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, prot. -OMISSIS- del 23.5.2020.
2.- Con nota -OMISSIS- del 26.5.2020, notificata in data 28.5.2020, a seguito di richiesta da parte del Comune di Bari della documentazione antimafia relativa all’impresa ricorrente, la Prefettura di Bari ha adottato informazione antimafia interdittiva nei confronti della ditta deducente ritenendo sussistenti, allo stato degli accertamenti, le situazioni di cui agli artt. 84, co. 4 e 91, co. 6 del d.lgs. n. 159/2011.
3.- In conseguenza dell’intervenuta interdittiva antimafia, il Comune di Bari ha adottato le determinazioni dirigenziali n-OMISSIS-e -OMISSIS- del 29.5.2020 con le quali ha disposto la revoca tanto della concessione demaniale marittima -OMISSIS-/2013 quanto di quella-OMISSIS-/-OMISSIS–, ingiungendo, al contempo, di liberare le aree demaniali e di riconsegnare le stesse all’Amministrazione entro, rispettivamente, il 9 e il 15 giugno 2020.
4.- La ditta -OMISSIS- è insorta avverso i provvedimenti indicati e ne ha chiesto l’annullamento al Tar.
5.- Ha articolato censure di: I ERRONEA E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DELLA L. 241/90. VIOLAZIONE DELL’ART. 6, PAR. 1 DEL TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA, DELL’ART. 41 DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA. II ERRONEA E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 84 E 91 DEL D.LGS. N. 159/2011. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. TRAVISAMENTO DEI FATTI. ERRONEA PRESUPPOSIZIONE. MANIFESTA CONTRADDITTORIETA’. III ILLEGITTIMITÀ DEI PROVVEDIMENTI DI REVOCA DELLE CONCESSIONI DEMANIALI -OMISSIS-/2013 E -OMISSIS-/-OMISSIS– DERIVATA DALL’ILLEGITTIMITÀ DELL’INTERDITTIVA PRESUPPOSTA.
6.- Il Comune di Bari e la Prefettura di Bari si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso del quale hanno chiesto il respingimento sulla base di un’articolata memoria difensiva e di una relazione istruttoria della Prefettura.
7.- Il 22 giugno 2020 la ditta -OMISSIS- ha depositato motivi aggiunti con i quali ha impugnato gli stessi provvedimenti gravati con il ricorso principale deducendone l’illegittimità sotto ulteriori profili. In particolare, premesso di avere impugnato, con autonomo ricorso, la determinazione dirigenziale 2019/12082 con cui è stata dichiarata la decadenza della concessione demaniale n.-OMISSIS-/-OMISSIS– in area Torre Quetta, la ricorrente ha fatto presente che il Comune di Bari avrebbe depositato, in quel giudizio, documenti non pertinenti alla controversia relativa alla decadenza della concessione demaniale, presuntivamente atti a suscitare la suggestione di criticità sotto il profilo della legislazione antimafia nei riguardi della ricorrente. Quest’ultima ha inoltre ricordato che, con sentenza resa dalla I sezione del Tar ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, il Collegio perveniva ad un parziale accoglimento del ricorso proposto ritenendo legittima la sanzione della decadenza dalla concessione demaniale solo nella parte in cui il Comune di Bari aveva contestato alla ditta -OMISSIS- la presunta inadempienza degli obblighi di sicurezza balneare; e che il Consiglio di Stato aveva successivamente adottato provvedimenti cautelari favorevoli alla ricorrente nel giudizio di appello da questa incardinato consentendole di rimanere nel possesso dell’area demaniale e di esercitare le attività previste dalla relativa concessione. Non ha poi trascurato di riferire che, pur dopo l’adozione dei provvedimenti cautelari citati, la ricorrente sarebbe stata inaspettatamente attinta da interdittiva antimafia, il che aveva comportato la revoca delle concessioni demaniali ad opera del Comune di Bari.
8.- La ricorrente ha dedotto le seguenti ulteriori censure: I. SULL’INTERDITTIVA ANTIMAFIA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 COST. – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELLA P.A. DI CUI ALL’ART. 97 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 83, 88, 91 E 94 D.LGS. 159/2011 – CARENZA DI ISTRUTTORIA – ECCESSO DI POTERE – PERPLESSITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – ERRONEA PRESUPPOSIZIONE IN FATTO E IN DIRITTO. II. SUI PROVVEDIMENTI DI REVOCA DELLE CONCESSIONI DEMANIALI N. 11/2013 E N. -OMISSIS-/-OMISSIS– VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 COST. – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELLA P.A. DI CUI ALL’ART. 97 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 83, 88, 91 E 94 D.LGS. 159/2011 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 94 D.LGS. 159/2011 – CARENZA DI ISTRUTTORIA – ECCESSO DI POTERE – ERRONEA PRESUPPOSIZIONE IN FATTO E IN DIRITTO. III. SUI VIZI COMUNI A TUTTI I PROVVEDIMENTI IMPUGNATI VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 COST. – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELLA P.A. DI CUI ALL’ART. 97 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 83, 88, 91 E 94 D.LGS. 159/2011 – CARENZA DI ISTRUTTORIA – ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DELLA CAUSA, INGIUSTIZIA GRAVE E MANIFESTA – ERRONEA PRESUPPOSIZIONE IN FATTO E IN DIRITTO.
9.- Le parti hanno prodotto ulteriori memorie difensive. E’ pure emerso che la ditta ricorrente è stata ammessa al controllo giudiziario ai sensi dell’articolo 34-bis del decreto legislativo n. 159 del 2011 ma che, al momento del passaggio in decisione della causa, il relativo procedimento non è stato portato a termine dalla competente Autorità.
10.- All’udienza pubblica dell’8 aprile 2025, il Collegio ha respinto l’ulteriore richiesta di rinvio della causa in ossequio al principio della ragionevole durata del processo ex articolo 111 della Costituzione, e ha introitato la stessa per la decisione.
11.- Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato in relazione alla prima censura di violazione delle garanzie procedimentali articolata sotto forma di omessa comunicazione di avvio del procedimento. Sotto tale specifico profilo, è la difesa della ricorrente ad evidenziare che “il provvedimento impugnato è stato adottato in assenza di contraddittorio con la ditta ricorrente”. Infatti, “l’art. 7 della l. 241/90 stabilisce che le pubbliche amministrazioni sono tenute a comunicare l’avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti, salvo che non vi siano ragioni di particolare celerità che impediscano tale adempimento.” Nel caso di specie, osserva la difesa della ricorrente, “la Prefettura ha ritenuto di non dover procedere alla comunicazione di avvio del procedimento, “in quanto afferente alla materia di tutela antimafia e come tale caratterizzato da riservatezza e urgenza”. Il giudizio di compatibilità con il diritto dell’Unione europea della disciplina nazionale antimafia, nella parte in cui non prevede(va) obbligo di comunicazione di avvio del procedimento è stato affidato proprio da questo Tar alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con ordinanza di rimessione…Nella circostanza sono stati evidenziati gli effetti particolarmente dirompenti che derivano dall’adozione di una informazione antimafia di tipo interdittivo. Si tratta infatti di provvedimento capace di comportare effetti di sostanziale estromissione dal circuito economico di un’impresa della quale si presume la permeabilità a tentativi di condizionamento o di infiltrazione di carattere mafioso, ai sensi delle relative disposizioni del decreto legislativo n. 159 del 2011. Per questa fondamentale ragione, la garanzia procedimentale prevista dall’articolo 7 della legge n. 241 del 1990 va intesa alla stregua di adempimento doveroso e essenziale per assicurare al destinatario del provvedimento la possibilità di interloquire efficacemente con l’Autorità prefettizia arrecando al procedimento amministrativo un contributo di conoscenza e di democrazia procedimentale. Naturalmente il Collegio non ignora l’esigenza di fare in modo che l’ordinamento giuridico predisponga adeguati strumenti di tutela, anche di tipo preventivo, al fine di scongiurare il pericolo della pervasività delle consorterie rispondenti ai caratteri dell’articolo 416-bis del codice penale che proprio nel settore economico registra la sua più significativa testimonianza. Occorre, tuttavia, prendere atto di una crescente sensibilità legislativa e giurisprudenziale, anche in questa materia, per le garanzie di tutela del contraddittorio procedimentale. Si colloca in questa linea di pensiero la recente pronuncia del Tar Campania Napoli, sezione I, 2 dicembre 2024, n. 6702, in forza della quale “La novella introdotta con il comma 2-bis dell’articolo 92 del decreto legislativo n. 159 del 2011 stabilisce che il Prefetto deve dare tempestiva comunicazione al soggetto interessato nel caso in cui ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione interdittiva, salvo particolari esigenze di celerità del procedimento. Tale obbligo di comunicazione mira a garantire il rispetto dei diritti della difesa, in linea con i principi del diritto dell’Unione, mentre deroghe a detto obbligo sono ammissibili solo in casi di effettiva e dimostrata urgenza”. È risultata così superata la prassi, avallata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (31 ottobre 2023, n. 9357; 21 gennaio 2020, n. 820; 3 marzo 2020, n. 1576; 6 maggio 2020, n. 2854), secondo cui la comunicazione di avvio del procedimento, prevista dall’art. 7, L. n. 241 del 1990, e del preavviso di rigetto, di cui all’art. 10-bis della stessa legge, sono adempimenti non necessari in materia di certificazione antimafia, in cui il contraddittorio procedimentale ha natura meramente eventuale, ai sensi dell’art. 93, comma 7, D.Lgs. n. 159 del 2011. Sulla questione concernente le garanzie della partecipazione procedimentale in favore del soggetto nei cui confronti il Prefetto si propone di rilasciare una informazione antimafia si è pronunciata, peraltro, la Corte di Giustizia UE, Sezione IX, con ordinanza del 28 maggio 2020, che ha dichiarato irricevibile il ricorso non essendo stata dimostrata l’esistenza di un criterio di collegamento tra il diritto dell’Unione e l’informazione antimafia adottata. La Corte ha tuttavia precisato, per inciso, che “il rispetto dei diritti della difesa costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che trova applicazione quando l’amministrazione intende adottare nei confronti di una persona un atto che le arrechi pregiudizio” e che in forza di tale principio i destinatari di decisioni che incidono sensibilmente sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare la sua decisione. In questa prospettiva pare al Collegio di poter opinare che il richiamo fatto, nel caso in esame, alla “materia di tutela antimafia e come tale caratterizzato da riservatezza e urgenza “per escludere il procedimento dall’applicazione delle garanzie di cui agli articoli 7 e seguenti della legge 241 del 1990 sia insufficiente. Una motivazione di questo tipo equivale a negare radicalmente l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento con effetti di sostanziale abrogazione della norma. Si tratta della stessa chiave di lettura prescelta dal Tar Campania Salerno che, con sentenza della I sezione, del 12 giugno 2023, n. 1370 ha affermato che “In materia di informative antimafia il contraddittorio, anche con la previa comunicazione di avvio del procedimento, non è più residuale e meramente facoltativo, ma regola generale, derogabile solo con congrua e specifica motivazione nelle tassative ipotesi previste dalla norma in esame. In particolare, il contraddittorio procedimentale, come risultante dalla riforma di cui al decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, ha non solo una funzione difensiva, ma anche una funzione proattiva, in ragione dello stretto collegamento funzionale con altri strumenti ora predisposti dal legislatore, quali le misure di self-cleaning e l’istituto della prevenzione collaborativa, funzionali a prevedere strumenti alternativi all’informazione interdittiva e meno impattanti, i quali devono essere impiegati dall’amministrazione se sufficienti ad assicurare le finalità di prevenzione (articoli 92 co.2-bis, 2-ter e 2-quater; art.94 bis co.1 e 2 d.lgs. 159/2011) sulla base dei principi, anche eurounitari, di gradualità e proporzionalità”. Così come non può trascurarsi la circostanza che l’impresa incisa dal provvedimento è stata ammessa al controllo giudiziario ai sensi dell’articolo 34-bis del decreto legislativo n. 159 del 2011, segno evidente della emersione di possibili elementi di recisione dei legami con ambienti controindicati. Se questa circostanza denota il rilievo che il contraddittorio avrebbe avuto nel caso in esame, va anche ribadito che la valutazione circa la sussistenza di esigenze di celerità e urgenza del procedimento, che oggi l’autorità prefettizia deve doverosamente compiere e motivare per esimersi dall’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, non può risiedere nel mero richiamo al fatto che si controverte in “materia di tutela antimafia e come tale caratterizzato da riservatezza e urgenza”. Ritiene il Collegio che la circostanza che lo stesso Legislatore abbia inteso procedimentalizzare la partecipazione del soggetto destinatario del provvedimento interdittivo porta a ritenere le deroghe all’obbligo di dare comunicazione di inizio del procedimento circoscritte ai soli casi di effettivo e dimostrato carattere di urgenza nonché ad un quadro fattuale talmente chiaro da rendere siffatta comunicazione solo foriera di inutile rallentamento nella definizione del procedimento. E’ ancora una volta la difesa della ricorrente a sottolineare la rilevanza del contraddittorio posto che “Nel caso di specie, l’instaurazione del contraddittorio con l’impresa ricorrente avrebbe consentito di chiarire in via preventiva la posizione del Sig. -OMISSIS-, cognato e dipendente della ricorrente, ritenuto veicolo di infiltrazione mafiosa.”
12.- Ciò detto a proposito della violazione delle garanzie procedimentali, si osserva che le determinazioni di revoca delle concessioni demaniali -OMISSIS-del 2011 e -OMISSIS- del -OMISSIS– rilasciate in favore della ditta ricorrente sono destinate anch’esse ad essere invalidate dal momento che la ricorrente ha formulato, con il terzo motivo di censura, specifica doglianza di invalidità derivata delle revoche dal momento che si tratta di provvedimenti adottati in via strettamente consequenziale al ravvisato pericolo di infiltrazione mafiosa della società, culminato nell’adozione dell’informativa antimafia impugnata.
13.- Il ricorso è per quanto argomentato accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati. Le spese processuali possono essere compensate tenuto conto della peculiarità della controversia.
TAR PUGLIA – BARI, II – sentenza 23.09.2025 n. 1089