1. Con ricorso notificato in data 17 febbraio 2022 e depositato in data 28 febbraio 2022, la ricorrente impugna il provvedimento con cui la Regione Lombardia ha disposto la riduzione ad € 565.534,58, a fronte di una richiesta formulata di € 795.256,45, dell’importo erogabile a saldo in base al Programma di sviluppo rurale 2014/2020 della Lombardia, unitamente agli atti preparatori e conseguenti.

2. La ricorrente espone di essere una società agricola e di svolgere un’attività rinomata nel settore vitivinicolo. In tale veste ha presentato un articolato programma di investimenti diretti a migliorare e innovare vari aspetti dell’azienda, il tutto nell’ambito del Programma di Sviluppo Rurale 2014/2020 della Regione Lombardia, che consentiva alle imprese agricole interessate di presentare richiesta di contributi per il finanziamento di investimenti finalizzati a sostenere la loro redditività, competitività e sostenibilità.

I contributi in questione derivano da fondi dell’Unione Europea e, pertanto, sono soggetti al Regolamento UE n. 809/2014 del 17 luglio 2014, che, in applicazione del Regolamento UE n. 1306/2013, disciplina gli strumenti di gestione e di controllo delle misure di sostegno allo sviluppo agricolo.

3. La richiesta di contributo era stata oggetto di un contenzioso complesso innanzi al TAR Milano, conclusosi con sentenza 25 ottobre 2017 n. 2177, favorevole alla ricorrente. In esecuzione di tale sentenza la Regione, con decreto 21 dicembre 2017 n. 16814, ha ammesso la ricorrente a finanziamento per un importo di € 2.370.709,00 (con una riduzione rispetto a quanto originariamente richiesto pari a euro 3.124.307,38), cui corrispondeva un contributo di € 829.748, 21, ossia il 35% dell’importo ammesso, riferibile a nove lotti. Ogni lotto era corrispondente alle diverse tipologie di interventi, ed era dotato di un codice specifico. Il provvedimento regionale di ammissione a finanziamento veniva assunto sulla base di un’istruttoria tecnica amministrativa redatta dalla Regione il 9 giugno 2017.

4. In seguito ad un’operazione societaria era costituita Ca’ del Bosco s.r.l., società agricola, ovvero l’odierna ricorrente, la cui richiesta di subentro nel finanziamento era accolta con decreto dirigenziale n. 5976 del 5 maggio 2021.

5. Gli interventi erano realizzati, sottoposti a collaudo tecnico con l’intervento della Regione una volta ultimati e rendicontati. La società documentava le varie spese sostenute per gli interventi ammessi a finanziamento, segnalando di aver sostenuto costi superiori per alcuni lotti, rispetto a quanto esposto nella richiesta di finanziamento, mentre per altri lotti segnalava di aver sostenuto costi inferiori. Nel primo caso la richiesta di erogazione di contributo a saldo veniva formulata nella misura minore corrispondente alle risultanze dell’istruttoria del 9 giugno 2017, nel secondo caso il contributo era richiesto in misura proporzionalmente ridotta rispetto a quanto ammesso nell’istruttoria sopra menzionata.

All’esito di quanto sopra il contributo totale risultava inferiore a quanto previsto nel provvedimento del 2017 di ammissione al finanziamento.

Al rendiconto era anche allegata una relazione tecnica, finalizzata a dimostrare che le varianti introdotte dalla ricorrente nell’esecuzione degli interventi non potevano ritenersi varianti a carattere sostanziale, secondo quanto stabilito dall’art. 19.1 del bando regionale, e pertanto ammissibili.

6. La Regione Lombardia, all’esito dell’esame del rendiconto della società, riduceva l’importo di spesa complessivo ad € 1.943.987,18, con un contributo finale pari ad € 565.534,58, evidenziando l’applicazione dell’art. 63 del Reg. UE n. 809/2014, che prevede una penalità nel caso vi siano scostamenti superiori al 10% rispetto a quanto approvato.

7. Dalla comunicazione della Regione del 22 settembre 2021, intervenuta all’esito di un’istanza di accesso documentale, risultava che le decurtazioni erano riconducibili a variazioni di spesa relative a singole voci ricomprese nei lotti, seppure non incidenti sull’importo complessivo del lotto.

Secondo la Regione, l’invarianza dell’importo complessivo del lotto sarebbe irrilevante, in quanto le variazioni delle voci di spesa delle lavorazioni di un singolo lotto, in presenza di scostamenti non marginali, integrerebbero modifiche sostanziali, e dunque escludenti per la relativa parte del finanziamento.

Le decurtazioni riguardavano quattro dei nove lotti ammessi originariamente a finanziamento (due lotti minori erano stati esclusi dal finanziamento sin dall’inizio).

A fronte di tali decurtazioni la società aveva presentato una memoria con ampia documentazione, sostenendo la tesi che in sede di consuntivo dovesse essere considerato l’importo complessivo di ciascun lotto, e che una volta accertata l’invarianza del lotto le variazioni tra le diverse voci che lo compongono dovessero considerarsi come variazioni non sostanziali.

Veniva chiesto un termine per presentare una relazione tecnica più puntuale sul carattere non sostanziale delle variazioni e veniva evidenziato come per le modifiche ritenute configurabili dalla Regione per il lotto I fossero, in realtà, frutto di un errore.

In ogni caso non doveva essere applicata la decurtazione di cui all’art. 63 Reg. UE n. 809/2014, anche in considerazione dell’evidente buona fede della società.

8. Le osservazioni venivano respinte con l’impugnato provvedimento del 23 dicembre 2021 prot. n. MI.2021.0219182, nel quale sono state confermate le risultanze della comunicazione del 14 settembre 2021 e quelle trasmesse il 22 settembre 2021, con conseguente decurtazione dell’importo a saldo ed applicazione dell’art. 63 Reg. UE n. 809/2014.

9. Le censure formulate avverso il provvedimento di riduzione del contributo possono essere così sintetizzate:

a) nel suddetto provvedimento la Regione ha contestato che per alcuni lotti le spese sostenute per alcune forniture o lavorazioni avevano superato le previsioni di costo originarie, pur non configurandosi alcun superamento rispetto all’importo complessivo del lotto.

Si tratterebbe di un rilievo incoerente con la circostanza che l’unica unità di misura era sempre stato il lotto nelle comunicazioni precedenti della Regione. Pertanto la società avrebbe maturato la ragionevole certezza di doversi basare sul valore del lotto e non sui costi delle singole lavorazioni o forniture che ne fossero le componenti. Vi sarebbe, pertanto, la violazione del principio secondo cui le regole non possono essere modificate dopo la presentazione della domanda.

Vi sarebbe anche una lesione del principio dell’affidamento in quanto all’esito dell’istruttoria tecnica sulla richiesta di finanziamento la società non era stata posta a conoscenza degli importi delle singole decurtazioni effettuate sulle singole voci e poi richiamate nell’istruttoria a saldo, essendole stati comunicati solo gli importi riferiti al valore complessivo del singolo lotto.

Ciò aveva reso impossibile per la società articolare i propri interventi in base ai limiti di costo riferibili alle singole voci, con conseguente impossibilità di conoscere quali voci fossero state decurtate, di commisurare sulle spese ammesse i propri investimenti o di presentare domanda di variante che tenesse conto delle voci ammesse e di quelle non ammesse;

b) la Regione sostiene che le modifiche intervenute in relazione a singole voci di ciascun lotto, seppure senza alcuna modifica sostanziale del lotto interessato, dovrebbero considerarsi, in realtà, varianti di tipo sostanziale, essendo ammissibili solo semplici modifiche quale ad es. lo spostamento di una porta. Sempre secondo la Regione, queste varianti, in assenza di una preventiva approvazione non avrebbero potuto essere considerate ai fini della determinazione dell’importo ammesso a finanziamento e del finanziamento erogabile.

Le contestazioni di maggior rilievo riguardano il lotto identificato dalla Regione con il codice 4.1.01.R124.35 in ordine a modifiche che non hanno in alcun modo alterato le finalità del progetto originario né le caratteristiche qualificanti del risultato dell’intervento. Si tratta di modifiche di ordine tecnico che hanno comportato soluzioni indubbiamente migliorative e comunque riconducibili alle varianti ammesse in base all’art. 19.1 delle Disposizioni attuative per la presentazione delle domande.

Le modifiche effettuate erano state inserite nel contratto di appalto intervenuto tra la committente e l’impresa esecutrice, ed erano state rappresentate nello specifico computo metrico allegato al contratto.

Entrambi i documenti erano stati trasmessi alla Regione in data 30 luglio 2021. Nel corso del collaudo erano stati presentati computi metrici con riferimento alle sole voci previste nella domanda di finanziamento iniziale per complessivi € 439.909,04. I funzionari della Regione avevano liquidato in fase di collaudo € 408.309,04 e la differenza di spesa tra quanto originariamente richiesto (€ 665.685,76) e quanto liquidato (€ 408.309,04) riguardava lavorazioni documentate nel contratto di appalto sopra richiamato e nel computo metrico allegato.

La ricorrente si era anche resa disponibile a fornire ogni ulteriore elemento, ma senza alcun riscontro da parte della Regione.

In relazione a questo quadro fattuale si configurerebbero, pertanto, i seguenti vizi: (i) violazione dell’art. 19.1 delle Disposizioni attuative per la presentazione delle domande; (ii) travisamento dei fatti e carenza di istruttoria, perché il rifiuto della Regione di applicare l’art. 19.1 cit. sarebbe senza fondamento; (iii) carenza di istruttoria e motivazione, considerata l’irrilevanza di eventuali imperfezioni dei computi metrici presentati a fronte della manifestata disponibilità della società a presentare ulteriore documentazione; (iv) difetto di motivazione, non avendo la Regione in alcun modo considerato le osservazioni presentate dalla società;

c) profili di illegittimità analoghi a quelli sopra illustrati dovrebbero ritenersi sussistenti anche con riferimento a tutti gli importi esclusi dalla Regione nei provvedimenti impugnati;

d) si configurerebbe anche la violazione dell’art. 63 Reg. UE n. 809/2014. La sanzione prevista da tale norma non dovrebbe essere applicata, in primo luogo in considerazione dell’illustrata illegittimità delle riduzioni disposte dalla Regione, e in subordine perché, quand’anche una parte delle riduzioni fosse legittima, l’insieme non raggiungerebbe la quota del 10%.

Inoltre, la disposizione prevede che la sanzione non possa essere disposta nel caso in cui il beneficiario possa dimostrare all’autorità competente di non essere responsabile dell’inclusione dell’importo non ammissibile.

L’esclusione di ogni responsabilità si evincerebbe dallo stesso comportamento della Regione, che sino alla conclusione dell’istruttoria sul rendiconto finale non aveva mai comunicato di aver effettuato riparametrazioni sulle singole voci che componevano ciascun lotto. Pertanto, la circostanza che la società avesse rendicontato importi corrispondenti a quanto ritenuto originariamente ammissibile per ogni singolo lotto fornirebbe anche la dimostrazione della buona fede della stessa.

10. La Regione Lombardia si costituiva con atto di costituzione meramente formale chiedendo che il ricorso fosse dichiarato irricevibile, improcedibile o inammissibile, e fosse comunque respinto in quanto infondato in fatto e in diritto.

11. In vista dell’udienza pubblica del 4 giugno 2025 la Regione depositava documenti e memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

12. In quest’ultima, in via preliminare, veniva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Veniva rilevato come, per giurisprudenza ormai consolidata, in materia di provvedimenti a contenuto revocatorio, incidenti su contributi, finanziamenti e sovvenzioni erogate da Pubbliche Amministrazioni, occorra fare riferimento ad un criterio generale, in tema di riparto di giurisdizione, fondato sull’individuazione del segmento procedurale interessato dal provvedimento oggetto di vaglio giurisdizionale e sulla causale della eventuale iniziativa revocatoria del contributo.

Secondo questo orientamento, deve essere tenuto distinto il momento statico della concessione del contributo rispetto a quello dinamico, individuabile nell’impiego del contributo medesimo.

Dovrebbero, pertanto, essere ricondotti alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto appartenenti al primo segmento, i provvedimenti di ritiro del contributo, anche susseguenti all’erogazione, ove espressione del potere di autotutela amministrativa oppure tali da inserirsi nello stesso procedimento di erogazione del contributo, a formazione progressiva prima dell’adozione del provvedimento finale.

Viceversa, ogni altra fattispecie, concernente le modalità di utilizzazione del contributo nella fase attuativa/esecutiva e il rispetto degli impegni rientrerebbe nell’ambito della giurisdizione ordinaria.

Pertanto, nel caso in cui la riduzione del contributo trovi causa nell’inadempimento da parte del beneficiario delle condizioni cui è sottoposto il finanziamento, la posizione giuridica vantata dovrebbe configurarsi come diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

La controversia in esame, ove la ricorrente rivendica il diritto ad ottenere il finanziamento inizialmente riconosciuto, ridotto in seguito alla realizzazione di interventi difformi da quelli ammessi in fase di istruttoria, sarebbe attinente alla fase esecutiva del rapporto.

La giurisdizione in ordine al provvedimento di decadenza parziale da contributi già assegnati, ma poi ridotti per inadempienze del beneficiario, oggetto della presente controversia, spetterebbe quindi al giudice ordinario.

Il ricorso sarebbe, comunque, infondato anche nel merito.

13. Anche parte ricorrente depositava memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a ed entrambe le parti depositavano memorie di replica.

14. All’udienza pubblica del 4 giugno 2025 la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

Il difetto di giurisdizione

15. In via preliminare deve essere scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dalla Regione nella memoria depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e ribadita nella memoria di replica.

La stessa deve ritenersi meritevole di accoglimento.

16. A questo proposito, occorre preliminarmente ricordare come, non sussistendo in subiecta materia

alcuna fattispecie di giurisdizione esclusiva, il riparto tra la cognizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo è affidato all’ordinario criterio individuato dall’art. 103 comma 1 della Costituzione, fondato sulla causa petendi, in base al quale il giudice amministrativo conosce degli interessi legittimi, e il giudice ordinario dei diritti soggettivi (cfr. sul punto AP, 29 gennaio 2014 n. 6 secondo la quale “Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata”).

17. Secondo un indirizzo giurisprudenziale nettamente maggioritario, nella fase antecedente all’assegnazione del contributo pubblico, in capo al richiedente si configura una posizione di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, quando la controversia abbia “ad oggetto l’atto con cui l’Amministrazione accerta, in capo all’operatore economico, la sussistenza (o l’insussistenza) dei requisiti prestabiliti per l’ammissione al contributo” (cfr. in termini TAR Lazio, Sez. IV bis 6 maggio 2025 n. 8693).

Del pari si è di fronte ad una posizione di interesse legittimo quando “il provvedimento con cui l’atto di iniziale ammissione viene successivamente annullato, per la ritenuta carenza di un requisito dapprima accertato, o revocato, per la riscontrata insussistenza dell’interesse pubblico” (ancora cfr in termini TAR Lazio, Sez. IV bis 6 maggio 2025 n. 8693).

18. Al contrario, una volta intervenuta l’ammissione al contributo, la posizione del beneficiario assume la consistenza di diritto soggettivo all’erogazione del contributo ormai concesso.

Ogni altra questione che riguardi atti di totale o parziale attribuzione finale del beneficio, o la stessa revoca di quest’ultimo, purché non basati sull’illegittimità del provvedimento iniziale di ammissione, bensì sull’inosservanza degli obblighi di condotta o esecuzione dell’intervento, e/o di rendicontazione delle attività poste in essere, assunti con il contratto di finanziamento, è demandata alla cognizione del giudice civile ordinario.

19. A questo proposito, è stato evidenziato che “La situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione possono sintetizzarsi secondo il seguente paradigma: a) tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all’amministrazione il discrezionale apprezzamento circa l’erogazione del contributo, l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che prevede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo; b) l’emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l’insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo o perché l’amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario del contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione suddetta o la sua permanenza; c) la situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico” (cfr. in termini C. Stato, Sez. V, 9 giugno 2022 n. 4716).

20. A propria volta la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, quale giudice della giurisdizione (Cass. Civ., SS.UU., 30 luglio 2020 n. 16457), ha affermato che “La controversia promossa per ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l’amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico”.

21. Non dissimilmente si è affermato che “La giurisdizione amministrativa va quindi riconosciuta esclusivamente nell’ipotesi in cui sia configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, ovvero quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato per vizi di legittimità o per contrasto con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario. Viceversa, nella fase successiva all’emanazione del provvedimento di finanziamento, il beneficiario privato è titolare di un diritto soggettivo avente ad oggetto la concreta erogazione delle somme disposte con tale provvedimento, con la conseguente attribuzione della relativa giurisdizione al G.O. per le controversie relative al pagamento degli importi dovuti ovvero riconducibili ai provvedimenti di decadenza, risoluzione o rideterminazione parziale del contributo concesso” (cfr. in termini TAR Palermo, Sez. V, 22 maggio 2025 n. 1114).

22. Alla luce dei principi sopra evidenziati deve essere esaminata la fattispecie oggetto del presente giudizio.

23. In quest’ultimo è la stessa ricorrente a ricordare di essere stata ammessa “a finanziamento per un importo di Euro 2.370.709,00 (con una riduzione rispetto ad Euro 3.124.307,38 richiesti), cui corrispondeva un contributo di Euro 829.748,21” all’esito di un procedente contenzioso e di un provvedimento regionale di ammissione a finanziamento intervenuto sulla base di un’istruttoria tecnica amministrativa.

24. Sempre la ricorrente evidenzia che sulla richiesta di finanziamento “la Regione dava corso ad un’istruttoria, in esito alla quale stabiliva per ciascun lotto…….se fosse ammissibile il finanziamento e, in caso, affermativo, se il finanziamento fosse ammissibile per l’interezza dell’intervento, o se fosse ammissibile con esclusioni di parte dell’intervento……In base a tale istruttoria venivano ammessi a finanziamento nove lotti…..In seguito all’istruttoria veniva quindi comunicato alla società richiedente per ciascun lotto l’importo ammesso a finanziamento e l’importo dell’investimento ammesso”.

25. Una volta ammessa al finanziamento, con un provvedimento certamente configurabile come espressione di potere e come tale suscettibile di vaglio da parte del giudice amministrativo, la posizione della ricorrente non può più configurarsi come interesse legittimo, salvo che non si dolga di un potere di annullamento o revoca, anche parziale, del finanziamento che sia intervento per l’illegittimità del provvedimento di concessione o per il suo sopravvenuto contrasto con l’interesse pubblico.

25. Nel caso di specie, ciò di cui si duole la ricorrente non è la mancata ammissione al finanziamento, pacificamente intervenuta come sopra ricordato, ma la mancata completa erogazione di quanto ammesso, per quelle che la ricorrente stessa definisce “decurtazioni apportate dalla Regione”.

Tali decurtazioni sono state determinate da quelle che l’Ente territoriale ha ritenuto essere “variazioni sostanziali” rispetto agli interventi ammessi al finanziamento ovvero interventi difformi rispetto a questi ultimi e, pertanto, considerati quali veri e propri inadempimenti, posti in essere dalla ricorrente “nella fase attuativa degli interventi” sopra richiamati.

26. In altri termini, nel presente giudizio non solo la ricorrente vanta una posizione di un diritto soggettivo “alla concreta erogazione” del beneficio, ma la non completa erogazione dello stesso deve essere ricondotta non ad un ”esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico”, ma piuttosto alla “mancata osservanza…..di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione” (cfr. ancora C. Stato, Sez. V, 9 giugno 2022 n. 4716).

27. La ricorrente replica all’eccezione di difetto di giurisdizione affermando che la controversia riguarderebbe, in realtà, l’interpretazione del bando di finanziamento, che la Regione avrebbe modificato retroattivamente nel corso del rapporto, riscrivendo le regole di concessione del contributo, Questa impostazione potrebbe, in astratto, radicare la giurisdizione amministrativa, se fosse possibile distinguere l’introduzione di una nuova regola (fase pubblicistica) dalla semplice divergenza interpretativa a proposito di regole esistenti (fase esecutiva). Nello specifico, si ritiene che sussista questa seconda ipotesi, in quanto, nella cornice di regole già fissate, si controverte essenzialmente sull’estensione della categoria delle varianti sostanziali.

28. Alla luce delle sopraesposte considerazioni, pertanto, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la causa ricompresa nella sfera di cognizione del giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all’articolo 11 c.p.a.

29. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la definizione in rito della controversia.

TAR LOMBARDIA – BRESCIA, II – sentenza 18.09.2025 n. 822