1. Con provvedimento prot.-OMISSIS- in data -OMISSIS-, la Questura di Perugia, in applicazione degli artt. 100 del TULPS e 9, comma 3, della legge 287/991, ha sospeso per trenta giorni le autorizzazioni per trattenimenti danzati e pubblico esercizio di somministrazione di alimenti e bevande, che assistono l’attività (incentrata sulla discoteca più grande dell’Umbria) svolta dalla società ricorrente in -OMISSIS-

1.1. Il provvedimento richiama le proposte di cui alle note dei locali uffici dell’Arma dei Carabinieri, in data -OMISSIS- e della Polizia di Stato, in data-OMISSIS-.

1.2. Nell’articolata motivazione, vengono presi in considerazione undici episodi verificatosi tra l-OMISSIS- ed il -OMISSIS-, analizzando le caratteristiche dei fatti e delle persone coinvolte e la risonanza mediatica, oltre all’esistenza di analoghi provvedimenti di sospensione nel 2021 e 2022, per concludere nel senso della sussistenza dei presupposti richiesti dalla normativa per l’adozione del provvedimento di prevenzione, in quanto, in particolare e riassuntivamente, “… i numerosi episodi di violenza avvenuti all’esterno del locale hanno un fondato antecedente causale nelle circostanze verificatesi all’interno. Emerge con chiarezza che i vari soggetti coinvolti nei vari episodi sopra citati erano avventori della discoteca che, in stato di alterazione dovuto all’assunzione di bevande alcoliche, già all’interno del locale davano inizio ad alterchi che sfociavano successivamente in condotte violente perpetrate nel parcheggio di pertinenza dell’esercizio. Numerose infatti risultano le dichiarazioni rese alle forze di polizia a favore di ciò, sia da parte delle vittime che degli addetti alla vigilanza del locale e testimoni”.

2. Con il ricorso introduttivo, il provvedimento di sospensione è stato impugnato dalla società che gestisce la discoteca ed in proprio dal suo amministratore.

I ricorrenti premettono che:

– lo stabile in cui viene esercitata l’attività è stato edificato mediante diritto di superficie in zona PEEP, sulla base della convenzione in data 5 luglio 1984, nella quale veniva tra l’altro previsto che il superficiario avrebbe realizzato le opere di urbanizzazione primaria, tra cui il parcheggio posto al servizio dell’intera zona (che comprende numerose aziende, strutture ricettive, una associazione bocciofila e l’impianto sportivo di atletica leggera di proprietà comunale) e che il gestore della realizzanda discoteca si obbligava a “… consegnare per n. 10 sabati sera l’impianto per lo svolgimento dei veglioni rionali, nel periodo di carnevale …” mentre il Comune si riservava “… di usare le attrezzature per iniziative proprie, ma al di fuori del venerdì sera, pomeriggio e sera del sabato, domenica, festivi infrasettimanali e la serata precedente il festivo infrasettimanale” (cfr. art. 11 della convenzione);

– data la notevole capienza della struttura, la società ricorrente fin dal 2023 ha adottato una serie di misure volte a scongiurare il verificarsi di episodi violenti e/o delittuosi all’interno del locale (uso di metal detector; sistema di videosorveglianza; vigilanza all’interno del locale mediante guardie particolari giurate; obbligo di un nuovo biglietto per i rientri nel locale; codice di abbigliamento tale da impedire di occultare oggetti contundenti o sostanze stupefacenti), in stretta collaborazione con, e sulla base delle indicazioni delle Forze dell’Ordine (comunicazioni preventive degli eventi; divieto di utilizzo di contenitori in vetro; perquisizioni all’ingresso medianti steward; divieto di ingresso ai soggetti colpiti da misure restrittive; richiesta immediate di intervento, qualora necessario);

– la portata fattuale degli episodi deve essere ridimensionata, risultando travisate alcune affermazioni contenute nel provvedimento impugnato; infatti, gli eventi ritenuti rilevanti si sono tutti verificati all’esterno della discoteca (peraltro nel vicino parcheggio pubblico, che non è nemmeno una pertinenza del locale) e sono segnati da circostanze che consentono di escludere che presentino un collegamento causale con l’attività stessa (in particolare, non si è mai verificato che abbiano avuto inizio all’interno del locale per poi continuare all’esterno); in particolare, sette degli undici episodi si sono verificati esclusivamente al di fuori dalla discoteca ed hanno visto come protagonisti soggetti che non è nemmeno dato comprendere se, in tali occasioni, vi abbiano avuto accesso, così come non è dato comprendere se gli episodi medesimi siano cominciati ad accadere all’interno del locale (cosa che è comunque da escludersi in ragione delle dichiarazioni rese dagli addetti alla sicurezza oltre che delle modalità organizzative della vigilanza adottate); dei quattro restanti episodi, che hanno una qualche attinenza con l’attività svolta: quello occorso in data -OMISSIS- è del tutto irrilevante per la sicurezza e l’ordine pubblico, essendosi risolto nella perdita di conoscenza di un solo avventore dei locali; quello occorso in data -OMISSIS-, ha inciso esclusivamente sul patrimonio degli avventori che hanno subito i furti; quelli occorsi in data -OMISSIS-e -OMISSIS-, non hanno alcun collegamento causale con la discoteca, trattandosi di serate organizzate dalle associazioni rionali.

2.1. Sulla base di tali premesse, vengono dedotte le censure appresso sintetizzate.

(I) – Non sussistono i presupposti richiesti dall’art. 100 del TULPS, mancando il rischio, anche potenziale, per la sicurezza e l’ordine pubblico, o comunque qualsivoglia nesso causale anche tra i suddetti episodi e l’attività della quale è stata disposta la sospensione. Inoltre, vi è stato travisamento dei fatti, illogicità, sviamento, violazione del principio di proporzionalità (posto che al fine di evitare eventi verificatisi al di fuori dei locali e che non presentano alcun collegamento casuale con l’attività della discoteca, si sarebbero potuti utilizzare strumenti diversi rispetto alla sospensione, ad esempio la presenza delle forze dell’ordine), e comunque la motivazione è inidonea a sorreggere il provvedimento di sospensione.

(II) – In violazione dell’art. 7 della legge 241/1990, è stata omessa, senza alcuna adeguata giustificazione, la fase di partecipazione procedimentale;

(III) – Infine, la sospensione per una durata di trenta giorni, senza alcuna adeguata motivazione, contrasta con l’art. 9, comma 3, della legge 287/1991, secondo cui la misura “non può avere durata superiore ai quindici giorni; è fatta salva la facoltà di disporre per una durata maggiore, quando sia necessario per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate”, e risulta essa stessa irragionevole.

3. Con decreto presidenziale cautelare n. 10/2025, l’efficacia del provvedimento impugnato è stata sospesa nella parte eccedente la durata di quindici giorni, ordinariamente prevista dall’art. 9, comma 3, della legge 287/1991. Detta sospensione parziale è stata confermata con ordinanza collegiale n. 18/2025.

4. Con provvedimento prot. -OMISSIS-in data -OMISSIS- notificato in pari data, la Questura di Perugia ha inteso adottare una “convalida” della sospensione per trenta giorni (comprensivi dei quindici giorni già eseguiti prima della misura cautelare), sulla base di una motivazione integrata. L’esecuzione del nuovo provvedimento è stata poi sospesa (dilazionata al giorno successivo) per tener conto delle difficoltà legate alla programmazione di un evento per la sera stessa del giorno in cui è avvenuta la notifica.

4.1. Nel provvedimento vengono richiamati gli episodi già considerati nel precedente, unitamente ad un ulteriore episodio verificatosi in data -OMISSIS-e che viene presentato come “…un dato non ostensibile, poiché al tempo coperto da segreto istruttorio, e per il quale l’Autorità Giudiziaria procedente, ha concesso il Nulla Osta all’utilizzo, esclusivamente del mero dato giudiziario, solo in data -OMISSIS-”, consistito in una aggressione, consumatasi all’interno del locale, all’esito della quale uno dei soggetti coinvolti avrebbe riportato delle lesioni gravi. Per concludere precisando che “la durata di 30 giorni trova fondamento nelle ragioni sopra esposte ovvero per dare modo alla società di rivalutare i rischi connessi all’esercizio dell’attività e di adottare le conseguenti misure organizzative e per salvaguardare, per l’intanto, la sicurezza pubblica, evitando lo svolgimento di eventi già programmati e simili a quelli in cui si erano verificati gravissimi fatti, senza che ciò avesse indotto la Società alle modifiche organizzative necessarie”.

5. I ricorrenti hanno impugnato il nuovo provvedimento con motivi aggiunti.

Riguardo ad esso, con decreto presidenziale n. 26/2025 la tutela cautelare monocratica è stata negata.

Vengono dedotte – in relazione ad un motivo di violazione dell’art. 21-nonies della legge 241/1990, difetto di motivazione e sviamento – le censure appresso sintetizzate.

(IV) – A supporto della mancanza dei presupposti per la convalida, si sottolinea che sono trascorsi ben due mesi dal precedente provvedimento e che, dopo la prima sospensione dell’attività, nonostante si siano tenuti gli eventi dei rioni, non si è verificato alcun episodio tale da porre a rischio l’ordine e l’incolumità pubblica, segno evidente che la ricorrente ha posto in essere misure idonee ad evitare il ripetersi degli episodi che avevano indotto la Questura di Perugia a disporre la sospensione.

(V) – Inoltre, la Questura, pur asserendo il rischio per la pubblica sicurezza, dal momento in cui afferma siano divenute ostensibili le riprese del sistema di videosorveglianza interna relative all’episodio del-OMISSIS-, ha poi atteso trenta giorni per adottare il provvedimento e ne ha anche dilazionato di un giorno l’esecuzione invocando esigenze di tutela dell’utenza, stante l’avvenuta vendita di molti biglietti per l’evento programmato per la serata dell-OMISSIS- (ma ciò, contraddittoriamente, posto che l’evento di maggior richiamo, la cui soppressione ha comportato forti ripercussioni, era quello programmato per il -OMISSIS-).

6. Le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.

In particolare, i ricorrenti hanno ha eccepito che:

– i c.d. veglioni rionali non hanno nulla a che vedere con l’attività economica oggetto della licenza sospesa, e quindi gli episodi ad essi relativi non possono essere imputati alla società ricorrente;

– le argomentazioni concernenti asserite carenze del servizio di sicurezza organizzato dalla società ricorrente (che sarebbero emerse in ragione: delle informazioni fornite dal sig. -OMISSIS- in data -OMISSIS-; delle comunicazioni della -OMISSIS- in ordine alla presente di guardie giurate, che peraltro non sono le uniche figure che compongono il personale addetto alla sicurezza visto che al fine viene utilizzato anche personale direttamente assunto dalla società ricorrente; delle dichiarazioni rese dal sig. -OMISSIS-, addetto alla sicurezza della società stessa, peraltro prive di indicazioni circa la data in sarebbero state raccolte; di una comunicazione della Stazione dei Carabinieri di -OMISSIS-in data -OMISSIS-; dei dialoghi che sarebbero intercorsi tra la dipendente sig.ra -OMISSIS- e l’operatore del C.U.R.), si pongono in palese violazione del divieto di motivazione postuma del provvedimento, visto che l’ordine impugnato non conteneva riferimenti ad asserite carenze del servizio di sicurezza, ed evidenziano come l’Amministrazione abbia posto in essere una attività istruttoria volta ad acquisire, a posteriori, elementi e documenti che potessero in qualche modo legittimare il proprio precedente provvedimento;

– è irrilevante la produzione dell’Amministrazione in data 24 maggio 2025, in quanto concernente episodi successivi all’adozione dei provvedimenti impugnati.

7. Secondo l’art. 100 del TULPS, ai fini che qui interessano, la sospensione può essere disposta nei confronti dell’esercizio pubblico “nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico per la moralità e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini”.

La giurisprudenza ha recentemente ribadito che “il potere attributo dall’art. 100 TULPS al Questore di sospendere la licenza per l’attività di un pubblico esercizio ha intrinseche finalità di prevenzione del pericolo per la sicurezza pubblica (C.d.S, III, 27 settembre 2018, n. 4529). Il citato art. 100 TULPS persegue dunque un obiettivo di prevenzione e di tutela anticipata della pubblica sicurezza, per cui è sufficiente la sussistenza del mero pericolo per la sicurezza pubblica per consentire al Questore l’adozione della misura cautelare, nell’esercizio di poteri discrezionali censurabili solo per manifesta irragionevolezza (C.d.S, III, 29 luglio 2015, n. 3752)” (Cons. Stato, II, n. 527/2025).

Ed ha rimarcato che “detta norma “non svolge funzione sanzionatoria, ma di prevenzione generale, quindi cautelare con riferimento a fatti che possono nuocere alla pubblica e privata incolumità; di conseguenza detto provvedimento resta valido ed efficace anche a prescindere dalla personale responsabilità del titolare del locale entro cui avviene la somministrazione o dell’esercente detta specifica attività” (cfr. T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 31 gennaio 2017, n. 54; TAR Lazio, Roma, IS, 02/12/2024 n. 21664). Del pari la giurisprudenza riconosce che il potere del Questore di sospendere la licenza di un pubblico esercizio ai sensi dell’art. 100 del R.D. n. 773 del 1931 non si correla, sanzionando eventuali omissioni, alla possibilità, più o meno effettiva, del titolare di un pubblico esercizio di conoscere la pericolosità dei clienti o i loro precedenti penali o di impedire agli stessi di soffermarsi presso il proprio locale, ma si collega alla esigenza obiettiva di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini e la pubblica moralità, indipendentemente da ogni responsabilità dell’esercente, venendo precipuamente in rilievo, nella ratio del legislatore, l’effetto dissuasivo sui soggetti indesiderati, i quali, da un lato sono privati di un luogo di abituale aggregazione e, dall’altro, sono resi avvertiti della circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle Autorità preposte (T.A.R. Sardegna – Cagliari, Sez. I, 17.3.2023, n. 191). Ne consegue che non assume rilievo la mancata valutazione della condotta del gestore del locale, a cui comunque va imputata la mancata richiesta di intervento delle Forze dell’ordine o la mancata sorveglianza dei luoghi e del personale nel caso in cui egli fosse assente” (così, TAR Campania, V, n. 6905/2024; nello stesso senso, vedi anche TAR Sicilia, IV, n. 3334/2024).

Alla luce di tali coordinate applicative occorre dunque esaminare i presupposti dei provvedimenti di sospensione impugnati.

7.1. Un primo aspetto da valutare riguarda la responsabilità della società ricorrente per gli eventi verificatisi (in particolare in data -OMISSIS- e -OMISSIS-) in occasione dei c.d. veglioni organizzati e gestiti dalle varie Società Rionali nel periodo di Carnevale del 2025.

7.1.1. La società sostiene la propria estraneità di quanto accaduto rispetto alla sua sfera di azione, poiché alle Società Rionali, in base alla convenzione PEEP ed ai contratti di affitto con esse conclusi di volta in volta, sarebbe spettata la responsabilità dell’intera gestione degli eventi, compresi gli aspetti relativi alla sicurezza.

7.1.2. Viceversa, sotto il profilo delle responsabilità, deve convenirsi con la difesa dell’Amministrazione nel senso che:

– trattandosi di autorizzazione di polizia, vale il principio di personalità della licenza di cui all’art. 8 del TULPS;

– nel caso dei pubblici esercizi, il successivo art. 93 ammette la rappresentanza, ma la subordina, tra l’altro, alla comunicazione delle generalità del rappresentante all’ufficio titolare del potere autorizzatorio (nel caso in esame, il Comune di -OMISSIS-); tuttavia, mancherebbe tale adempimento (irrinunciabile, in quanto volto a consentire ogni opportuna valutazione circa la sussistenza dei requisiti soggettivi in capo al rappresentante), dato che non risulta che i contratti di affitto per i c.d. veglioni siano stati comunicati al Comune;

– in ogni caso, il titolare della licenza (nel caso in esame, anche legale rappresentante della società ricorrente) non avrebbe comunque dismesso ogni responsabilità in ordine alla gestione del locale, conservando un potere di vigilanza circa il rispetto, da parte del rappresentante, delle prescrizioni poste a tutela degli interessi pubblici coinvolti nell’attività esercitata.

Infatti, la convenzione per la concessione del diritto di superficie su aree del PEEP, stipulata in data 5 luglio 1984, non contiene nessun riferimento espresso ad una eventuale delega riferibile alla gestione del locale, specie con riguardo alla sicurezza, limitandosi a prevedere, all’art. 11 lettera b), che la società concessionaria si impegna a cedere in uso nelle occasioni di cui alla lett. a) (vale a dire, per i veglioni rionali) la sala, i relativi servizi igienici ed una sala di servizio, il riscaldamento (ove necessario) e l’impiantisca in generale. Inoltre, nel contratto di affitto depositato dai ricorrenti (qualificato in termini di accordo di collaborazione per la concessione e messa a disposizione di sale da ballo) è chiarito che “resteranno a propria cura e spese della Società Rionale: Operatori di sicurezza in più rispetto a quelli messi a disposizione dal locale”. Sembra evidente che tale previsione – lungi dall’ammettere un trasferimento della responsabilità riguardo alla sicurezza – consideri in termini puramente accessori ed eventuali la partecipazione dei Rioni rispetto al dispositivo di sicurezza, questo restando – salva diversa iniziativa delle associazioni rionali – a carico della società concedente. Quanto invece alla previsione relativa all’obbligo, posto in capo agli utilizzatori della struttura, di “risarcire eventuali danni al momento della riconsegna della struttura stessa”, sembra logico riferirne il significato ai rapporti privati (tra concessionario ed altri utilizzatori) in ordine agli eventuali eventi dannosi verificatisi in occasione dei veglioni, senza incidere sull’imputazione della responsabilità per gli episodi illeciti consumatisi in occasione degli eventi danzanti.

7.1.3. Può anche sottolinearsi che nella “Comunicazione svolgimento evento -OMISSIS-”, inviata alla Questura in data -OMISSIS- dalla Società Rionale -OMISSIS- (e dunque posteriore all’adozione del primo provvedimento, ma comunque, in assenza di elementi contrastanti, significativa del modus operandi), si specifica che “la struttura, la sicurezza antincendio e la sicurezza del locale è sotto la responsabilità del gestore del locale, anche il bar e il guardaroba sono gestiti e sotto la responsabilità del gestore”.

7.1.4. Che rispetto all’organizzazione e alla gestione del dispositivo di sicurezza le Società Rionali non assumessero una responsabilità assorbente risulta, inoltre, dalle dichiarazioni rese in data 12 settembre 2024 dal sig. -OMISSIS-, quale rappresentante dalla -OMISSIS-s., che ha affermato di essere titolare di un diritto di esclusiva quanto alla messa a disposizione degli addetti alla sicurezza in occasioni degli eventi organizzati dalla discoteca (riportato anche nel contratto in data 12 settembre 2024, depositato dai ricorrenti), e che il compenso per la fornitura del personale veniva corrisposto dalla ricorrente senza alcuna intermediazione dei Rioni.

7.1.5. Nello stesso senso, infine, vi è il post inserito in data -OMISSIS- sul sito web della discoteca, con il quale la discoteca promuoveva come propri i veglioni che da lì a poco si sarebbero svolti.

7.2. Occorre pertanto concludere che anche ciò che era accaduto durante i veglioni non poteva esulare dalla complessiva valutazione della Questura in ordine alla correttezza della gestione dell’attività da parte della società ricorrente.

7.3. Quanto al significato ritraibile dagli episodi analizzati, non sembra dubbio che sussista un collegamento tra quanto accaduto nel parcheggio e la gestione della discoteca.

7.3.1. I provvedimenti impugnati, e ancora di più le difese delle parti in giudizio, hanno descritto dettagliatamente gli undici (con quello cui si riferisce il secondo provvedimento, dodici) episodi verificatisi nel periodo di quindici mesi oggetto della valutazione della Questura sfociata nella sospensione dell’attività.

Al di là di alcuni profili di contestazione della dinamica di quanto accaduto, è stato accertato che vi siano stati comportamenti, talvolta coinvolgenti molte persone (in alcuni casi, già gravate da precedenti di polizia o giudiziari), comportanti disordini o comunque riconducibili a fattispecie penalmente rilevanti – quali lo spaccio di stupefacenti, la rissa, le lesioni personali, il furto – e tali, complessivamente considerati, dal rendere tutt’altro che illogica l’affermazione della sussistenza di un pericolo per l’ordine e la sicurezza dei cittadini, così da integrare il presupposto considerato dall’art. 100 del TULPS.

7.3.2. La circostanza che una buona parte delle condotte predette si sia conclusa ed abbia prodotto i propri effetti negativi nel parcheggio o comunque fuori dalla discoteca, non fa venir meno il collegamento con l’attività di spettacolo, quale antecedente causale, trattandosi di prosecuzione di contrasti iniziati all’interno del locale che hanno avuto epilogo all’esterno. L’attività commerciale si pone quindi quale antecedente causale e logico necessario, senza che – in senso contrario – possa dedursi la natura pubblica del parcheggio antistante la discoteca e la promiscuità dei relativi spazi, in quanto nelle ore e nelle fasce orarie interessate dagli episodi non sono presenti attività commerciali concorrenti, il parcheggio essendo di fatto utilizzato esclusivamente dai clienti della discoteca.

7.3.3. Il verificarsi di episodi che, per caratteristiche, quantità e frequenza integrino i presupposti considerati dall’art. 100, cit., consentirebbe di applicare la sospensione a prescindere dalla dimostrazione di una specifica responsabilità dell’organizzatore degli eventi, posto che – come sopra precisato, sulla scorta della giurisprudenza – la norma ha anche e soprattutto una funzione preventiva a tutela della sicurezza pubblica, e la sospensione delle attività consente di per sé di approfondire la conoscenza dei rischi in atto, impedendo il reiterarsi di episodi negativi.

7.3.4. Quanto appena sottolineato evidenzia come la necessità di un intervento quanto mai sollecito a tutela delle condizioni di ordine pubblico e sicurezza sia intrinseca al potere esercitato, e dimostra quindi l’infondatezza del motivo di censura basato sulla omissione della fase di partecipazione procedimentale nei confronti del gestore dell’attività (cfr., nel senso dell’esclusione, per ragioni di celerità, dell’obbligo di preventivo avviso ex art. 7 della legge 241/1990, TAR Calabria, I, n. 547/2024 e TAR Campania, III, n. 13047/2010).

7.4. Peraltro, dagli elementi raccolti dalla Questura è emersa anche l’insufficienza del sistema di gestione della sicurezza.

7.4.1. Dagli atti si evince che per la gestione della sicurezza la società ricorrente ha stipulato un contratto con la -OMISSIS- per lo svolgimento mediante personale idoneo dei necessari servizi (assistenza alla clientela, gestione flussi e deflussi, controllo accessi, consulenza in ambito della sicurezza; attività di portierato, personale con qualifica antincendio e Primo Soccorso; fornitura di personale addetto ai servizi di controllo formato secondo il d.m. 6 ottobre 2009 e s.m.i.). In linea con quanto previsto dalla disciplina di settore, la società di investigazioni segnala alla Questura i nominativi del personale impiegato nell’attività di controllo degli avventori in occasione degli eventi.

7.4.2. Ciò premesso, quanto al numero degli addetti alla sicurezza impiegati nel corso degli eventi organizzati dalla discoteca, la difesa dell’Amministrazione ha prospettato che:

– dalle dichiarazioni rese dal responsabile della sicurezza (-OMISSIS-, responsabile della zona di -OMISSIS-per la -OMISSIS-) la Questura ha avuto modo di comprendere come il servizio di sicurezza soffrisse in realtà di gravi carenze e la ricorrente fosse al corrente di tali mancanze, anche perché sul punto più volte sollecitata dallo stesso (in merito a quanto accaduto la notte del -OMISSIS-: … i ragazzi si colpivano con calci e pugni, noi intervenivamo per cercare di separarli e poi, dopo circa 15 minuti, con fatica – visto che quella sera, come in occasione di tutti gli altri veglioni, eravamo solo 5/6 operatori, assolutamente insufficienti, come per altro più volte segnalato alla proprietà, per una discoteca che ospita 800/1000 persone – riuscivamo ad allontanare i ragazzi”);

– in merito al numero degli operatori messi a disposizione della discoteca nel corso dei diversi eventi, il suddetto responsabile ha confermato quanto preventivamente comunicato alla Questura (nelle seguenti date: 11 novembre 2023, 28 dicembre 2023, 9 marzo 2024, 13 aprile 2024, 20 aprile 2024, 30 aprile 2024, 5 ottobre 2024, 4 gennaio 2025, 10 gennaio 2025, 25 gennaio 2025 ed 8 febbraio 2025) in adempimento dell’obbligo di cui all’art. 4, comma 1, del d.m. 6 ottobre 2009; da tali comunicazioni emerge che nel corso del 2023 venivano impiegati una media di due operatori per ogni serata; quanto al 2024 e ai primi due mesi del 2025, vi è stata una progressiva riduzione del numero degli addetti alla sicurezza impiegati: il 9 marzo 2024, tredici addetti; il 13 aprile 2024, due; il 20 aprile 2024, tre; il 30 aprile 2024, 12; il 5 ottobre 2024, 10; il 4 gennaio 2025, tre; il 10 gennaio 2025, sei; il 25 gennaio 2025, tre; l’8 febbraio 2025, due addetti;

– si tratta di un andamento che solo in parte può essere spiegato con il numero di avventori previsti e la tipologia di evento; infatti, in occasione dei due veglioni del 25 gennaio 2025 e dell’8 febbraio 2025, eventi notoriamente interessati da afflussi superiori alla media, secondo le dichiarazioni resa dal sig. -OMISSIS-e (a conferma di quanto preventivamente comunicato alla Questura) dal sig. -OMISSIS-, vi sarebbero stati 5/6 addetti, ovvero 3 e 2 addetti (la divergenza, sottolinea l’Amministrazione, si spiega con la circostanza che -OMISSIS- ha riferito di aver fornito ulteriore personale a supporto degli eventi organizzati dalla discoteca, in particolare addetti con qualifica di addetto antincendio, primo soccorso, personale non formato ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo ex art. 5 del d.m. 6 ottobre 2009, chiamato quindi a svolgere mansioni estranee al profilo afferente al controllo degli avventori); tale ultima considerazione trova conferma dalle dichiarazioni rese da uno dei dipendenti della -OMISSIS-, -OMISSIS- il quale, in merito ai fatti accaduti il 14 aprile 2024, ha dichiarato di essere uno degli addetti alla sicurezza del locale, e dalle relative dichiarazioni dello -OMISSIS- secondo le quali -OMISSIS- “Si era un dipendente, ma non ricordo quale incarico avesse all’interno dell’azienda. Se non risulta segnalato nelle comunicazioni che trasmetto a codesta Questura non è un addetto al controllo ma potrebbe essere un addetto alla sicurezza antincendio del locale”.

Dagli atti non si evince una specifica e convincente confutazione di tali elementi da parte dei ricorrenti.

7.4.3. Dalla lettura delle risultanze emerse, quindi, si riscontra, quantomeno in occasione dei tre eventi del 2025 che hanno dato luogo agli ultimi episodi verificatisi, l’attuazione di un dispositivo di prevenzione basato sull’impiego, al netto delle figure che non erano abilitate a gestire i servizi di sicurezza, rispettivamente, di 6, 3 e 2 unità di personale qualificato (non essendoci elementi che dimostrino l’utilizzo integrativo di guardie giurate, cui pure si fa riferimento nel ricorso), entità che, secondo le dichiarazioni degli stessi addetti, risultava inadeguata rispetto ai rischi derivanti dall’attività.

7.4.4. C’è da considerare che gli addetti alla sicurezza,-OMISSIS- -OMISSIS–OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-, unitamente al titolare della licenza, in data 1-OMISSIS- hanno sottoscritto una dichiarazione nel senso della presenza di entrambi in occasione degli ultimi episodi contestati. Tuttavia, la difesa dell’Amministrazione ha sottolineato come la versione fornita dai due addetti alla sicurezza sia incompatibile con quelle dagli stessi resa alla P.G. in sede di sommarie informazioni e con le risultanze emerse in sede di indagine; infatti, -OMISSIS- ha riferito di un impiego alternato dei due dipendenti, salvo rare eccezioni (solo nelle serate del 30 aprile 2024 e del 9 marzo 2024, risulta l’impiego congiunto dei due operatori, così come indicato nelle comunicazione trasmesse dalla -OMISSIS- alla Questura); riguardo, poi, alle serate dedicate ai diversi Rioni, -OMISSIS- risultava presente il 25 gennaio 2025 e -OMISSIS- l’8 febbraio 2025.

7.4.5. Ora, non sembra dubbio che la previsione di una dotazione di personale professionalmente attrezzato per gestire la sicurezza costituisca un aspetto fondamentale per evitare che si verifichino episodi negativi come quelli all’origine dei provvedimenti impugnati. La presenza di una sorveglianza ed il pattugliamento da parte delle Forze dell’ordine, soprattutto negli spazi esterni, non può sollevare il gestore delle attività – a ben vedere, il soggetto che possiede le maggiori informazioni sulle caratteristiche dell’esercizio pubblico, sulla sua utilizzazione, oltre che sugli episodi pregressi, e che quindi meglio può organizzare, anche contando sulle informazioni fornite dalle Forze dell’ordine, le opportune contromisure – dall’onere di adottare tutte le iniziative ragionevolmente possibili per minimizzare la probabilità che si verifichino gli inconvenienti in questione. Tanto più, allorché si tratti di eventi che radunano migliaia di persone e generino un consistente profitto economico.

7.4.6. I ricorrenti lamentano che nel primo provvedimento non fossero state contestate carenze nella gestione della sicurezza, e pertanto tale rilievo costituirebbe motivazione postuma della sospensione. Deve viceversa ritenersi che una critica alla gestione della sicurezza nella struttura sia in sostanza sottesa alle descrizioni di tutti gli episodi contenuta nel primo provvedimento, anche se il riscontro conclusivo delle “gravi manchevolezze in ordine alla valutazione e gestione dei rischi connessi all’esercizio dell’attività” è esplicitato solo nel secondo provvedimento, a supporto della necessità di intervenire con una “durata idonea a consentire al gestore la corretta rivalutazione dei rischi connessi allo svolgimento dell’attività e l’adozione delle necessarie congrue misure a tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico”.

7.4.7. Le circostanze che hanno accompagnato la concreta esecuzione del primo provvedimento non evidenziano poi alcuna contraddittorietà rilevante. Le esigenze degli utenti, che sono state considerate ai fini dello slittamento al giorno successivo dell’inizio del periodo di sospensione, non riguardano, evidentemente, l’impatto economico – che non avrebbe potuto rendere recessive le esigenze preminenti di tutela della sicurezza pubblica – ma le conseguenze, anche queste rilevanti nella medesima prospettiva di tutela, di una soppressione di un evento che avrebbe mobilitato numerose persone senza la possibilità di darne adeguato preavviso (ciò che invece sarebbe stato possibile per l’evento del giorno successivo, anche se di maggior richiamo).

7.4.8. Quanto esposto conferma che la decisione di sospendere l’attività è stata assunta alla luce della gravità e della recrudescenza dei fatti, alla luce delle serie consguenze riportate dai soggetti coinvolti negli ultimi eventi considerati, nonché della contrazione dei periodi di latenza della violenza tra un episodio e l’altro nei primi due mesi del 2025.

7.5. In sintesi, non può ritenersi che mancassero, o che non fossero adeguatamente stati individuati, fin dal provvedimento originario, i presupposti richiesti dall’art. 100 del TULPS ai fini dell’adozione di un provvedimento di sospensione.

7.6. Ulteriori considerazioni sono necessarie a proposito della durata della sospensione, profilo oggetto di specifica censura di difetto di motivazione nel ricorso introduttivo, e oggetto della convalida contestata con i motivi aggiunti.

L’art. 9, comma 3, della legge 287/1991 la individua in quindici giorni – tempo ritenuto in linea di massima sufficiente per apportare misure organizzative ed operative idonee a ridurre e rendere sostenibili i rischi, comunque insiti in ogni attività del tipo in esame – “fatta salva la facoltà di disporre per una durata maggiore, quando sia necessario per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate”.

7.6.1. La convalida del provvedimento amministrativo è ormai considerato un istituto di carattere generale, volto a rendere l’atto stabile a tutti gli effetti per i quali è preordinato, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento.  Il comma 2 dell’art. 21-nonies, della legge 241/1990 fa espressamente “salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole”. 

7.6.2. Viene altresì ammesso che la convalida dell’atto viziato da insufficiente motivazione possa avvenire in corso di giudizio, in coerenza con i principi di effettività e concentrazione della tutela (art. 7, comma 7, cod. proc. amm.); infatti, la possibilità di impugnare la convalida sopravvenuta mediante motivi aggiunti, coniugando l’inesauribilità del potere amministrativo con il diritto di difesa, agevola entrambe le parti del giudizio, in quanto: consente alla parte ricorrente una più rapida ed efficace verifica della sua possibilità di risultato vantaggioso (perseguita attraverso la deduzione di un vizio strumentale come il difetto di motivazione); consente all’amministrazione di evitare annullamenti “sovradimensionati” rispetto alla reale consistenza dell’interesse materiale del privato, potendo dimostrare che l’insufficiente motivazione non ha alterato la fondatezza sostanziale della decisione. Ai fini della convalida dell’atto viziato da insufficiente motivazione, occorre tuttavia distinguere: se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), il difetto degli elementi giustificativi del potere non può mai essere emendato, e l’atto dovrà comunque essere annullato (cfr. Cons. Stato, VI, n. 3385/2021).

7.6.3. Occorre infatti considerare che l’efficacia consolidativa degli effetti della convalida opera retroattivamente: il provvedimento di convalida, ricollegandosi all’atto convalidato, ne mantiene fermi gli effetti fin dal momento in cui esso venne emanato (si tratta di una opinione risalente: cfr. Cons. Stato, V, n. 682/1951). La decorrenza ex tunc è connaturale alla funzione della convalida di eliminare gli effetti del vizio con un provvedimento nuovo ed autonomo. È questa la principale differenza rispetto alla rinnovazione dell’atto che invece non retroagisce per conservarne gli effetti fin dall’origine. 

7.6.4. In questa prospettiva, nel caso in esame, il profilo della durata della sospensione, in relazione alla funzione orientativa dell’attività futura – sia quella del gestore dell’esercizio oggetto di sospensione, sia quella dell’Amministrazione vigilante – che, a fini di tutela della sicurezza pubblica, la misura di prevenzione è chiamata ad assolvere, non risulta in alcun modo preso in considerazione nel provvedimento originario. E tuttavia l’art. 9, comma 3, cit., richieda, ai fini di una sospensione più lunga dei quindici giorni previsti quale durata ordinaria, una motivazione “specifica” sulle “particolari” esigenze di ordine e sicurezza pubblica che rendono necessaria tale maggior durata. Si tratta, dunque, di una carenza di motivazione che riguarda il presupposto necessario di una sospensione ultraquindicinale.

7.6.5. D’altra parte, come viene sottolineato dai ricorrenti nei motivi aggiunti riguardo all’ulteriore episodio accaduto in data-OMISSIS-, lo stato del conseguente procedimento penale (a quanto sembra, la necessità di attendere l’autorizzazione ad utilizzare le riprese del sistema di videosorveglianza) non impediva di utilizzare gli elementi che hanno caratterizzato detto episodio per supportare la valutazione discrezionale che ha portato alla prima sospensione.

7.6.6. Per quanto esposto, l’effetto di convalida perseguito dalla Questura con il secondo provvedimento non può ritenersi conseguito. Deve quindi essere affermata la parziale illegittimità del primo provvedimento, nella parte in cui ha disposto una sospensione eccedente i quindici giorni senza esternare al riguardo nessuna specifica motivazione.

7.6.7. Ciò chiarito, va tuttavia sottolineato che la seconda sospensione risulta motivata, oltre che con riferimento alla rilevanza dell’episodio del-OMISSIS-, anche sulla base della considerazione secondo cui “la durata di 30 giorni trova fondamento nelle ragioni sopra esposte ovvero per dare modo alla società di rivalutare i rischi connessi all’esercizio dell’attività e di adottare le conseguenti misure organizzative e per salvaguardare, per l’intanto, la sicurezza pubblica, evitando lo svolgimento di eventi già programmati e simili a quelli in cui si erano verificati gravissimi fatti, senza che ciò avesse indotto la Società alle modifiche organizzative necessarie”.

7.6.8. A ben vedere, tale motivazione si riferisce a due aspetti. Il primo, vale a dire l’imminenza del periodo dei veglioni di Carnevale, poteva originariamente supportare l’esigenza di sospendere l’attività per una durata equivalente, ma non può più assumere rilevanza rispetto all’ulteriore periodo di sospensione, destinato a cadere quando il periodo di Carnevale era ormai concluso. Il secondo, invece, legato alla mancata adozione di modifiche organizzative dopo la prima sospensione, è idoneo a giustificare la seconda sospensione, quale provvedimento che ha aggiunto ulteriori quindici giorni ai quindici già scontati sulla base del primo. Tale ultima motivazione, che lega la situazione in atto all’adozione delle misure necessarie per superarla (per quanto esposto, un potenziamento della presenza di addetti alla sicurezza e più efficaci modalità di svolgimento del servizio di sicurezza), non sembra né illogica né, considerata la sussistenza dei presupposti richiesti per la sospensione, può dirsi basata su elementi travisati o insufficienti. Del resto, i ricorrenti affermano genericamente che sono state apprestate misure opportune, ma nulla documentano o specificano al riguardo. E la sola circostanza che nelle settimane successive alla riapertura del locale seguita al primo periodo di sospensione non si siano verificati ulteriori episodi disdicevoli non può dimostrare che in realtà i rischi per la sicurezza pubblica fossero svaniti.

7.6.9. Per quanto esposto, il secondo provvedimento di sospensione (di asserita “convalida”, ma qualificabile nuovo provvedimento ad effetti integrativi, come sopra precisato) si sottrae alle censure dedotte mediante i motivi aggiunti.

8. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere accolto, risultando fondata la censura sul difetto di una specifica motivazione sulla durata della sospensione ed il primo provvedimento deve essere conseguentemente annullato nella parte in cui ha disposto una sospensione eccedente i quindici giorni. Il ricorso per motivi aggiunti deve invece essere respinto.

9. Le spese, considerato tale esito processuale, possono essere integralmente compensate tra le parti.

TAR UMBRIA, I – sentenza 13.09.2025 n. 684