*Obbligazioni e contratti – Tutela del credito – Contratto di accreditamento tra cooperativa e Comune per il ricovero di anziani e disabili e recesso unilaterale della P.A.

1. Con ricorso dinanzi al TAR Sicilia – Catania, l’odierna appellante, soggetto iscritto all’albo degli enti accreditati presso il Comune di Catania per la gestione dei servizi socio-assistenziali ai sensi della legge regionale n. 22 del 1986, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la determina dirigenziale n. 11/POL SOC/316 con la quale il dirigente della Direzione Famiglia e Politiche Sociali del Comune di Catania ha comunicato il recesso, a far data dall’1.01.2025, dal patto di accreditamento stipulato il 20 dicembre 2023.

2. Tale recesso è stato esercitato dall’Amministrazione con riguardo alla mancata emissione da parte della odierna appellante di note di credito richieste dalla citata Direzione, sulla base della seguente motivazione:

– in data 16/09/2024, con nota prot n. 398705, si è reiterata la richiesta di note di credito di cui alle lettere prot. nn. 112275 del 08/03/2023, 304327 del 09/07/2024, 310533 del 12/07/2024, 309366 del 19/07/2024 e 347367 del 06/08/2024, per fatture emesse, relative alla quota sanitaria, nel quinquennio 2019/2023;

– in tale nota veniva ben specificato che la ragione per la quale dette fatture non erano state liquidate era legata alla certificazione allegata dell’Unità di Valutazione Multidisciplinare dell’A.S.P. di Catania, la quale attestava esplicitamente che l’ospite della struttura non necessitava di alcuna prestazione sanitaria aggiuntiva a quelle già dovute a fronte della convenzione della struttura col Comune e, pertanto, tali fatture sono riferite a servizi la cui erogazione è già prevista nel patto di accreditamento.

3. Il ricorso di primo grado è stato affidato ai seguenti motivi di: Violazione dell’articolo 11, comma 4 della legge 241/1990 – Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per divetto di motivazione ed illogicità – Violazione dell’art. 1373 c.c. e della clausola generale di buona fede – Violazione dei principi di materia di proporzionalità e ragionevolezza delle sanzioni amministrative – Eccesso di potere per violazione delle Linee Guida approvate dal Ministero del Lavoro con il D.M. 72/2021, sui rapporti tra P.A. ed Enti del Terzo Settore ai sensi degli articoli 55-57 del D. lgs n. 117/2017.

4. Con la sentenza n. 2098 del 4 luglio 2025 il giudice di prime cure ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.

5. Tale sentenza è impugnata per la integrale riforma, e la sospensione cautelare dell’efficacia, dalla parte soccombente in primo grado, articolando un unico motivo di doglianza: Sulla giurisdizione del Giudice Amministrativo – Errore in giudicando – Travisamento del patto di accreditamento sottoscritto con il Comune di Catania il 20 dicembre 2023 – Errore di fatto e di diritto.

Con lo stesso mezzo, parte appellante ha inoltre riprodotto i motivi di doglianza non esaminati dal primo giudice in virtù della declinatoria di giurisdizione.

6. Con il decreto n. 233 del 21 luglio 2025 il Presidente del C.G.A.R.S. ha respinto la domanda dell’appellante di concessione di misure cautelari monocratiche e ha fissato la camera di consiglio del 3 settembre 2025 per la trattazione collegiale della domanda cautelare.

7. Per resistere al proposto gravame si è costituito nel presente grado il Comune di Catania depositando, in data 22 luglio 2025, memoria di controdeduzioni.

8. In prossimità della udienza camerale, e segnatamente in data 29 agosto 2025, entrambe le parti costituite hanno depositato memorie di replica, insistendo nelle già rassegnate conclusioni.

9. Alla camera di consiglio del 3 settembre 2025, previo avviso alle parti in ordine alla possibilità di decisione della controversia con sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello si palesa infondato.

11. E’ pacifico in atti che il Comune di Catania, con il provvedimento gravato in primo grado, ha esercitato, a far data dal “01/01/2025”, il “recesso unilaterale dal contratto/patto di accreditamento con la società cooperativa Nuova Idea a r.l. del 20/12/2023 per il ricovero di anziani e adulti inabili presso la struttura Casa di Riposo Padre Pio”, motivando tale determinazione in virtù del comportamento della odierna appellante, la quale aveva emesso una pluralità di fatture per il pagamento di prestazioni sanitarie c.d. aggiuntive, rese nel quinquennio 2019 – 2023, nonostante dette prestazioni fossero già incluse in quelle previste dal patto di accreditamento e, pertanto, recassero corrispettivi non addebitabili dall’Amministrazione. In tal senso si era specificamente pronunciata l’Unità di Valutazione Multidisciplinare dell’A.S.P. di Catania.

In particolare, il Comune di Catania, una volta ricevute le predette fatture, con plurime comunicazioni, aveva richiesto alla Cooperativa Nuova Idea a r.l. di emettere specifiche note di credito con riferimento all’importo portato dalle fatture stesse, senza ricevere riscontro alcuno. E ciò, nonostante il Comune, da ultimo con la nota prot. 505107 del 18 novembre 2024, avesse richiesto l’emissione delle note di credito entro il termine assegnato alla Cooperativa del 30 novembre 2024.

Di qui la decisione del Comune di recedere dal rapporto contrattuale con la Cooperativa, tenuto conto che la mancata emissione delle note di credito esponeva l’Amministrazione al gravissimo rischio di mancato trasferimento dei fondi P.N.R.R., in virtù dell’avvenuto inserimento delle fatture nella Piattaforma dei Crediti Commerciali (PCC) e del loro omesso pagamento nei termini previsti dalla legge.

12. Ciò posto, la sentenza appellata è giunta nel caso di specie alla declinatoria della giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario argomentando: “…il recesso dal patto di accreditamento risulta disposto per ragioni che attengono alla fase meramente esecutiva del rapporto, contestandosi le fatture emesse dalla cooperativa per la parte relativa alla quota sanitaria per il periodo 2019 – 2023; quota che secondo il Comune non sarebbe dovuta avendo l’Unità di valutazione multidisciplinare dell’ASP di Catania attestato la non necessità di prestazioni sanitarie aggiuntive rispetto a quelle già dovute in base al patto di accreditamento”. Richiamando anche arresti delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. S.U. 31 luglio 2017, n. 18978), il primo giudice ha concluso nel senso che “nelle controversie patrimoniali tra Comuni ed enti erogatori di prestazioni assistenziali relative al ricovero dei soggetti deboli – anche alla luce di quanto affermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, che ha dichiarato l’illegittimità del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33 come sostituito dalla l. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. a), nella misura in cui attribuisce al giudice amministrativo l’intera materia dei pubblici servizi, a prescindere dalla natura delle situazioni soggettive coinvolte – deve negarsi l’esistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, posto che le controversie in questione non afferiscono a rapporti costituiti o modificati da provvedimenti amministrativi, in quanto i presupposti delle obbligazioni poste a carico dei Comuni sono stabiliti direttamente dalla legge e le relative prestazioni assistenziali sono configurate quali diritti delle persone che si trovano in stato di bisogno”.

13. Tale conclusione è condivisa dal Collegio e sfugge alla doglianza dedotta dall’appellante.

13.1. Sostiene, in sintesi, l’appellante che:

a) il patto di accreditamento sottoscritto dalla Cooperativa con il Comune di Catania in data 20 dicembre 2023 – in quanto successivo ad un avviso pubblico per la costituzione di un elenco comunale dei soggetti accreditati “per l’erogazione del servizio di accoglienza in strutture residenziali di anziani e/o non autosufficienti in case protette, case di riposo e comunità alloggio e adulti inabili” – è ascrivibile agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, con il corollario che tutte le controversie inerenti la formazione, la conclusione e l’esecuzione di detto patto rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativa;

b) la determinazione dirigenziale impugnata in primo grado, sebbene qualificata come “atto di recesso”, “si ascrive all’esercizio di specifici poteri autoritativi di controllo della P.A. sulla gestione del servizio affidato al privato” diretti all’esclusione della Cooperativa dall’elenco degli enti accreditati.

13.2. Entrambi i suesposti profili di critica alla decisione di prime cure si palesano privi di pregio.

13.3. In primo luogo, per giurisprudenza affatto sedimentata (cfr. ex multis Cass. S.U. 6 febbraio 2024, n. 3410) formatasi con riferimento ai rapporti negoziali tra aziende sanitarie e soggetti accreditati con il servizio sanitario regionale, le controversie concernenti il pagamento di corrispettivi per prestazioni erogate agli assistiti rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, “trattandosi di controversie il cui petitum sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi”, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio (così, anche Cass., S.U. 20 ottobre 2022, n. 30963; Id., 28 ottobre 2020, n. 23744; Id., 16 ottobre 2019, n. 26200).

In particolare, ha chiarito la Cassazione (cfr. Cass., S.U., 13 gennaio 2021, n. 372) che le controversie concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” riservate alla giurisdizione del giudice ordinario “sono solo quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali. Al contrario, laddove la controversia esula da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., S.U., 20 giugno 2012, n. 10149). Sulla scorta, per vero, della ripartizione introdotta dall’art. 133 cod. proc. amm., le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’an, sia sul quantum del corrispettivo (Cass., S.U., 12 gennaio 2007, n. 411)”.

13.4. In secondo luogo, è altrettanto consolidato presso il giudice della giurisdizione (cfr., da ultimo, Cass. S.U. 17 marzo 2025, n. 7152) l’insegnamento che – in virtù dei principi enunciati da C. Cost. n. 204 del 2004 – condizione ineludibile per configurare la giurisdizione amministrativa, sia di legittimità sia esclusiva, è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e non come qualsiasi “litigante privato”, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto. In questa prospettiva “la intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio – che, come si è detto, costituisce l’oggetto dell’indagine sul petitum sostanziale – viene a coincidere con la verifica della esistenza o meno di una contestazione in concreto dell’esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione autorità, contestazione che costituisce condizione ineludibile per radicare la giurisdizione amministrativa”. Con il corollario che “Non è quindi la generica inerenza dell’oggetto della controversia a una <<materia>> tra quelle elencate nell’art. 133, cod. proc. amm., a far radicare la giurisdizione esclusiva, ma la contestazione delle modalità di esercizio del potere concretamente esercitato dalla pubblica amministrazione in quella materia” (così, anche Cass. S.U. 3 luglio 2023, n. 18669).

13.4. In terzo luogo, è altrettanto consolidato l’insegnamento che la controversia di natura esclusivamente patrimoniale attinente alla fase esecutiva di un rapporto concessorio ovvero di altro rapporto rientrante in una materia di giurisdizione esclusiva (es. gestione del ciclo dei rifiuti ex art. 133, comma 1, lett. p, c.p.a.) rientra nella giurisdizione del giudice ordinario sui diritti soggettivi, in quanto – ai sensi dell’art. 103, primo comma, Cost., come interpretato da C. Cost. n. 204 del 2004 – le materie di giurisdizione esclusiva “devono essere <<particolari>> rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità, e quindi devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisca come autorità nei confronti della quale sia accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo”, di talché “è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia, correlato anche mediatamente alla materia compresa tra quelle di cui all’art. 133 cod. proc. amm., perché la controversia possa essere infine devoluta al detto giudice” (così, Cass. S.U. 12 luglio 2025, n. 19196).

13.5. Alla luce della suesposta cornice giurisprudenziale, osserva il Collegio che nel caso controverso il Comune di Catania, accortosi che l’odierna appellante aveva emesso una serie di fatture per pretendere il pagamento di corrispettivi non dovuti, in quanto – come attestato dall’Unità di Valutazione Multidisciplinare dell’A.S.P. di Catania – concernenti prestazioni sanitarie aggiuntive già rientranti nel perimetro del rapporto convenzionale (i.e.: nel patto di accreditamento) e, pertanto, non remunerabili autonomamente, ha provveduto a contestare, a più riprese, alla Cooperativa tale inadempimento, richiedendo, contestualmente, l’emissione di specifiche note di credito per gli importi portati dalle fatture.

A fronte di tali contestazioni, la Cooperativa ha omesso di emettere le note di credito, nonostante il Comune fosse esposto al rischio di mancato trasferimento dei fondi P.N.R.R., in virtù dell’avvenuto inserimento delle fatture emesse dalla Cooperativa nella Piattaforma dei Crediti Commerciali (PCC) e del loro mancato pagamento nei termini previsti dalla legge.

Di qui la decisione dell’Amministrazione di interrompere il rapporto con la Cooperativa, esercitando il recesso unilaterale dal patto di accreditamento del 20.12.2023, motivato con riferimento alla condotta del soggetto accreditato integrante, ad avviso dell’Amministrazione, inadempimento alle obbligazioni precedentemente assunte, con specifiche ricadute sul rapporto fiduciario che deve sussistere tra Amministrazione comunale e soggetto accreditato.

13.6. Ne discende, con assoluta evidenza, che – come correttamente statuito dal primo giudice – la presente controversia attinge direttamente, e in via sostanzialmente esclusiva, le prestazioni patrimoniali inerenti al rapporto di accreditamento di cui al patto del 20.12.2023, segnatamente la debenza dei corrispettivi delle prestazioni sanitarie aggiuntive erogate dalla Cooperativa in costanza di rapporto con l’Amministrazione, per i quali il soggetto accreditato ha emesso più fatture, di cui ha chiesto il saldo. A fronte della contestazione formale delle fatture da parte dell’Amministrazione, il soggetto accreditato – evidentemente ritenendo la spettanza dei corrispettivi alla luce del rapporto negoziale in essere – ha omesso di emettere le relative note di credito come richiesto da quest’ultima, esponendo il Comune al rischio di mancato trasferimento di fondi P.N.R.R. come conseguenza del tardivo adempimento di fatture inserite nella piattaforma dei crediti commerciali delle pubbliche amministrazioni.

Proprio la contestazione, in quanto integrante inadempimento, della predetta condotta tenuta dalla Cooperativa in costanza di rapporto negoziale con l’Amministrazione è all’origine del recesso dal patto di accreditamento del 20.12.2023 disposto con la determinazione dirigenziale gravata davanti al primo giudice.

13.7. In sintesi, la controversia – in ossequio agli indirizzi giurisprudenziali consolidati sopra enunciati – esula dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

14. L’appello va quindi respinto.

15. Le spese del grado seguono per legge la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

CGA, GIURISDIZIONALE – sentenza 12.09.2025 n. 697