1. La questione controversa prende origine dal permesso di costruire (n. 2131 del 31 maggio 2018) che aveva ad oggetto la realizzazione di un fabbricato su tre livelli, ciascuno composto da due piani sfalsati, mediante la realizzazione per intero della copertura dell’edificio con un tetto a falde.

Con una successiva richiesta di permesso di costruire in variante, l’appellante ha richiesto la realizzazione del completamento della copertura per il residuo 46% a terrazza giardino scoperto, con accesso dal sottotetto posteriore; la restante parte del tetto era stata realizzata a falde per il 64% della superficie utile.

Il Comune appellato, in relazione a detto permesso, ha rigettato l’istanza con provvedimento prot. n. 8003 del 17 maggio 2023, previo preavviso di diniego ex art. 10 – bis l.241/1990 adottato con nota prot. n. 4807 del 20 marzo 2023.

Detto provvedimento è stato motivato dal fatto che l’art. 25, comma 6, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Recupero (l.219/81), approvate con delibera del Consiglio Comunale 104/98, nel quale è inclusa l’area ove si intende realizzare la copertura piana terrazzo/giardino scoperto con accesso dal sottotetto in merito alla tipologia di tetti e coperture dispongono che:

“…devono essere a pendenza unica e regolare senza interruzioni e terrazze ricavate…” nonché “, devono avere il manto di tegole laterizie o ceppi classici (embrici) di colore mattone,” …nel caso di edifici inizianti o terminanti una cortina edilizia è prescritto il tetto a tre falde”.

Avverso i richiamati provvedimenti di diniego, l’odierno appellante ha proposto ricorso al Tar della Campania, sezione staccata di Salerno, che lo ha rigettato.

2.Propone ora appello per il seguente unico motivo:

I) Error in judicando. Violazione del d.P.R. n. 380/2001 nel testo attualmente vigente, introdotto dall’articolo 28, comma 5 bis, lettera a, del d.l. 1° marzo 2022 n. 17 convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 2022 n. 34. Violazione della disciplina comunitaria in materia edilizia e urbanistica, in specie del d.P.R. n. 59 del 2.4.2009, recante regolamento di attuazione dell’art. 4, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 19.8.2005 n. 192, concernente attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico in edilizia, nonché della legge 14.1.2013 n. 10 – Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani. Violazione del Piano Regolatore vigente ed in particolare dell’articolo 18. Eccesso di potere per sviamento. Carenza assoluta dei presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità e contraddittorietà. Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Omessa pronuncia su un motivo di appello.

L’appellante rileva che nel territorio del Comune appellato si è registrata una progressiva disapplicazione delle norme del Piano di recupero anche mediante un’applicazione modificativa con il conseguente vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento.

A tal riguardo, richiama, come esempi, l’antistante Municipio, ampliato a terrazzo giardino nel 2015 ed il Palazzo delle Poste Italiane nonché quanto indicato in apposita relazione tecnica prodotta agli atti di causa che indica undici manufatti, tutti posizionati in un perimetro ristretto come quello del centro storico di Lioni, che presentano una copertura a terrazzo e non di tetto a falde. Da ciò afferma che una parte del centro storico di Lioni sarebbe ormai costruita con coperture a terrazzo e non a falde al punto da invocare detta disapplicazione.

Inoltre, l’appellante richiama una serie di disposizioni, la cui applicazione condurrebbe a ritenere legittima la realizzazione della terrazza in luogo del tetto a falde ed in particolare il d.P.R. 2 aprile 2009 n. 59, regolamento di attuazione dell’art. 4, comma 1, lettere a) e b), il d.lgs. 19 agosto 2005 n. 192, concernente l’attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico in edilizia nonché la legge 14 gennaio 2013 n. 10 in materia di sviluppo degli spazi verdi urbani.

L’appellante, inoltre, rileva che il recente p.u.c. adottato con le delibere consiliari n.77 e 78 del 10 ottobre 2023 ha previsto coperture di fabbricati a terrazzo e giardino disponendo mediante le norme tecniche (art.44, comma 5) che nella zona di interesse “relativamente alle opere esterne: … è possibile modificare l’andamento delle coperture e delle falde. sono ammesse sia coperture piane che a terrazzo”.

In tal senso richiama anche il disposto dell’art 334 del regolamento edilizio, anche esso del 2023, che legittimerebbe la realizzazione del tetto a terrazza.

L’appellante quindi chiede la disapplicazione dell’art 25, comma 6, NTA del P.d.R. in considerazione della sua progressiva disapplicazione nel tempo e dell’adozione di un regime normativo (PUC e Ruec) che costituiscono elemento interpretativo autentico a supporto della avvenuta disapplicazione nel tempo.

3. Con ordinanza istruttoria n. 192 del 13 gennaio 2025, questa Sezione ha chiesto al Comune appellato una dettagliata e documentata relazione di chiarimenti sulle diverse fattispecie evidenziate dall’appellante come risultanti dagli atti di causa indicando per ciascun intervento il titolo edilizio, la disciplina di riferimento vigente all’epoca della realizzazione nonché la conformità alla medesima.

Detta relazione è stata prodotta dal Comune appellato.

4. Il ricorso è infondato.

Preliminarmente occorre rilevare la natura del piano di recupero le cui norme tecniche prevedono la realizzazione dei tetti solo a falde, nonché la sua efficacia attesa la prospettata disapplicazione.

4.1 Quanto alla natura del piano di recupero essa è quella di un piano attuativo.

In tal senso, come da consolidata giurisprudenza, i piani di recupero urbanistico sono strumenti pianificatori attuativi che assolvono ad una funzione “riparatoria” del tessuto urbano, fronteggiando una situazione creatasi in via di fatto e tenendo conto, oltre che della esigenza di recupero dei nuclei abusivi, anche delle generali esigenze di pianificazione del territorio comunale (cfr. Consiglio di Stato sez. VI – 1° settembre 2023, n. 8141). Ne consegue che al piano di recupero – proprio per la natura del medesimo – va applicata la relativa disciplina ed, in particolare, l’art. 17 della l. 17 agosto 1942, n. 1150, il quale dispone che:

“Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”.

Sotto il profilo dell’efficacia temporale del piano, sulla base dell’applicazione di detta disposizione, ne consegue una ultrattività delle disposizioni conformative. In tal senso, consolidata giurisprudenza ha rilevato, in relazione all’applicazione del richiamato art. 17 l.1150/1942 per il piano di lottizzazione decorso il termine di dieci anni dalla sua stipula, ai sensi della richiamata disposizione, che resta inalterato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti “gli allineamenti e le prescrizioni di zona” stabiliti dal piano stesso.

In altri termini, la c.d. “maglia pianificatoria” delineata dal Piano di recupero rimane efficace sino all’adozione di un diverso strumento urbanistico attuativo, anche nel caso in cui sia decorso il termine di efficacia del piano medesimo (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 22 aprile 2021, n. 3257).

Sotto questo profilo quindi è vigente il piano di recupero ed il provvedimento qui impugnato ne tiene correttamente conto; le disposizioni che vietano la formazione del tetto a superficie piana sono vigenti e quindi compete – se del caso – al Comune una loro modifica o meglio abrogazione, non potendo tali norme essere disapplicate in sede giudiziale.

4. Quanto poi alla prospettata disparità di trattamento l’appellante individua, sulla base di una apposita perizia, alcune ipotesi in cui sia stato realizzato il tetto su superficie piana e non a falda.

A tal riguardo, peraltro il Comune appellato osserva che vi è stato un periodo (1993-1998) in cui detta realizzazione su superficie piana del tetto, a terrazza, è stata ritenuta possibile in considerazione di una modifica intervenuta nel 1993; infatti, prima del 1998 – anno in cui venne approvato il Piano di recupero oggi vigente che prevede solo i tetti piani – era vigente il PDR approvato nel 1983/84 (le cui Norme di attuazione sono state modificate nel 1993) che avrebbe consentito soli il tetto su superficie piana. Ciò, ritiene il Comune appellato, avrebbe potuto giustificare le realizzazioni dei tetti a terrazzo in epoca antecedente la modifica del 1993.

Se questa è l’ipotesi va considerato anche un altro dato ai fini della verifica della disparità di trattamento.

Secondo giurisprudenza consolidata la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento, a fronte di scelte discrezionali dell’Amministrazione, è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato stante che la legittimità dell’operato della Pubblica amministrazione non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione.

Nel caso specifico occorre tenere conto degli esiti della relazione istruttoria richiesta da questa Sezione.

Detta relazione è stata depositata agli atti di causa in data 31 marzo 2025 ed in relazione ad essa le parti hanno prodotto ulteriori memorie.

Dalla relazione del Comune appellato emerge sostanzialmente che le ipotesi in cui è stata adottata la soluzione della terrazza trovano la propria giustificazione, in alcuni casi, nella normativa previgente del 1983; detta normativa nella sostanza legittimava – anche se in modo criptico – all’art 25, sotto il titolo “coperture” la realizzazione di terrazze atteso che disponeva “In tutti i terrazzi non sono ammesse serre, coperture ecc.”.

Detta indicazione si riferisce agli immobili indicati, in sede di relazione sub a),b) c), d) e) f), g), j)”.

Sotto questo profilo quindi si tratta di una situazione differente rispetto a quello in esame, che sulla scorta di quanto sopra rilevato in ordine all’eccesso di potere, ne comporta l’esclusione nelle fattispecie richiamate.

Ad analoghe conclusioni – diversità delle fattispecie rispetto a quella considerata – si perviene nelle altre fattispecie.

In particolare:

– quanto al fabbricato sub h) (Via Marconi di Liola Vincenzo) la normativa di riferimento è quella recata dall’art 25 comma 6 delle n.t.a applicato alla fattispecie controversa; nondimeno l’iter procedurale è stato diverso posto che è stata adottata una specifica variante con delibera del Consiglio comunale n. 98 del 28 ottobre 2003; si evince, quindi, anche per detto immobile una diversità della fattispecie rispetto a quella in questa sede controversa;

– quanto all’edificio indicato sub i) (Poste Italiane spa), si tratta di una struttura prefabbricata realizzata su indicazione dell’amministrazione statale (Ministero delle poste e telecomunicazioni) in relazione alla quale, all’epoca dell’installazione, non era indicata alcuna specifica prescrizione dalla normativa urbanistica locale;

– quanto al fabbricato sub k) (ampliamento Palazzo Municipale), la relazione dell’ente comunale illustra che è stata realizzata in vigenza dell’art. 25, comma 6, n.t.a nella formulazione ancora vigente e fonte del diniego qui impugnato; a tal riguardo, la fattispecie è però differente rispetto a quella qui controversa atteso che si tratta di un progetto approvato dalla Giunta comunale, che costituisce variante anche se approvato dall’organo esecutivo come comunque ammesso da giurisprudenza consolidata.

In conclusione, mediante il supporto della relazione istruttoria non sussiste la disparità di trattamento prospettata dall’appellante; risultano comunque da respingere le ulteriori indicazioni dell’appellante, recate nella memoria depositata in data 16 maggio 2025, circa ulteriori immobili siti nel Comune appellato con terrazzi.

Come è noto è onere dell’appellante provare, ex art 64 c.p.a., le eventuali ritenute ipotesi di disparità trattamento.

5. L’appellante inoltre richiama una serie di disposizioni (d.P.R. 2 aprile 2009 n. 59, legge 14 gennaio 2013 n. 10) al fine di giustificare la possibile realizzazione del tetto su superficie piana; si tratta di disposizioni che non rilevano ai fini della questione il cui nodo principale è l’applicabilità del richiamato art.26 n.t.a.

Né rileva il rispetto del volume dell’immobile da realizzare, tema che non è in discussione e non viene esaminato nel provvedimento impugnato.

6. L’appellante inoltre fa riferimento al nuovo puc che consentirebbe la realizzazione del tetto su superficie piana.

Come evidenziato dal Comune appellato il nuovo Puc è stato adottato in epoca successiva (delibere consiglio comunale n.77 e 78 del 10.10.2023) al diniego del permesso di costruire qui impugnato.

Preliminarmente va rilevato che la censura è inammissibile in quanto posta in violazione dei divieti di nova ex art 104 c.p.a.; in ogni caso è infondata.

Senza volere entrare nel merito dell’efficacia del puc e dell’eventuale applicazione delle misure di salvaguardia, come diffusamente rileva il Comune appellato, il tema principale è che la controversia riguarda un atto adottato sulla base di una disposizione all’epoca vigente e quindi nel caso l’appellante intenda avvalersi della nuova disposizione dovrebbe chiederne l’applicazione non in sede giurisdizionale ma all’amministrazione interessata che adotterà le determinazioni conseguenti; diversamente opinando il giudice si occuperebbe dei poteri amministrativi non esercitati, in violazione dell’art.34 c.p.a.

Conseguentemente l’adozione del puc non può neanche fornire la chiave di lettura per disapplicare la normativa previgente.

6.1 Quanto poi al richiamato art. 334 del Ruec esso non può esplicare alcun effetto nello specifico al fine di ritenere non più vigente la limitazione alla realizzazione dei tetti su superficie piana ex art 26 n.t.a. Il richiamato art 334 esprime una norma di indirizzo facendo riferimento all’opportunità di realizzare delle coperture a verde sulle terrazze ma ciò non comporta che sia legittima la realizzazione della superficie piana ove questa non sia consentita, come nella fattispecie in questione.

7. In considerazione di quanto sin qui prospettato il ricorso è da rigettare.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9.In considerazione comunque della complessità della fattispecie sussistono idonei motivi per la compensazione delle spese.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 11.09.2025 n. 7303