I ricorrenti presentavano in data 30 dicembre 2022 richiesta di permesso di costruire per interventi di cui all’art. 10 DPR 380/2001 in particolare per “Intervento di demolizione e ricostruzione parziale dell’edificio, con sopraelevazione, come stabilito dalle previsioni del P.P.N.U.” riguardante un edificio sito in Porto Recanati, di loro proprietà.

In data 18 maggio 2023 è stato notificato ai ricorrenti il diniego alla richiesta, basato sulla circostanza che non sarebbe stata prodotta “in forma esaustiva e completa la documentazione necessaria ad una valutazione della soluzione progettuale ed ai fini di una corretta istruttoria della pratica edilizia in oggetto”.

Il provvedimento è stato impugnato con ricorso r.g. 346/2023, affidato quattro motivi nei quali si deducono molteplici violazioni della legge sul procedimento amministrativo, difetto di motivazione ed eccesso di potere.

Con provvedimento del Comune di Porto Recanati in data 13 settembre 2023, il diniego di cui sopra è stato annullato in autotutela, avendo riscontrato il Comune la mancata comunicazione del preavviso di diniego agli istanti. Contemporaneamente è stato adottato un nuovo preavviso di diniego recante una nuova richiesta di integrazione documentale.

Con comunicazione assunta al protocollo comunale n. 45813 del 21 dicembre 2023 i ricorrenti notificavano l’intervenuta formazione del silenzio assenso sulla pratica edilizia presentata il 30 dicembre 2022.

Il Comune riscontrava la comunicazione in data 17 gennaio 2024, esponendo la necessità del parere della Commissione edilizia e dell’autorizzazione ex art. 55 Codice della Navigazione, oltre che di ulteriore documentazione.

I ricorrenti controdeducevano alla comunicazione, ribadendo la formazione del silenzio assenso e la non necessità delle autorizzazioni e dei documenti richiesti.

In data 15 febbraio 2024 si svolgeva la riunione della commissione edilizia, che concludeva per l’assenza di documenti necessari per il parere della medesima. Rimandava quindi il parere a dopo il deposito dei seguenti documenti:- Quadro di raffronto con sovrapposizione grafica tra Stato di fatto e stato di progetto (verde e rosso); – Elaborato grafico con indicate attraverso diverse colorazioni le parti che andranno demolite e mantenute; – Almeno una sezione trasversale, esclusa la scala, dove sono riportate tutte le altezze di piano e le altezze complessive; – Elaborato grafico della soluzione progettuale con parziale inserimento dei fabbricati adiacenti; – Qualora l’isolamento termico interessi la parte esterna, dettagliare l’intervento.

Si specificava inoltre che il balcone al piano primo era ritenuto non realizzabile ai fini della sicurezza ed accesso ai mezzi di soccorso.

Con l’impugnato provvedimento datato 17 maggio 2024, il Comune ribadiva l’incompletezza documentale già rilevata dalla Commissione Edilizia e la mancata formazione del silenzio assenso anche per le seguenti ragioni:

-non conformità della richiesta alla disciplina di cui all’art. 68 del REC e del punto 6 dell’art. 7.1 delle NTA del P.P.N.U.,

– la eventuale deroga in punto alla realizzazione di due balconi sul fronte ovest, presuppone il parere conforme della Commissione edilizia, non rilasciato;

– è necessaria l’acquisizione del parere preventivo da parte della Capitaneria, ai sensi dell’ex art 55 del Codice della Navigazione, non rilasciato.

Per quanto sopra, il provvedimento deliberava la sospensione del procedimento fino alla presentazione della documentazione mancante.

Parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di sospensione del 17 maggio 2024 con tre articolati motivi di ricorso.

Con il primo motivo si deduce la violazione degli artt. art. 2 comma 2 bis – 20 comma 8 bis – 21 comma 1, L. 241/90, richiamati dall’art. 20 co. 8 DPR 380/2001 sulla conclusione del procedimento amministrativo e violazione del principio di buon andamento della PA ex art. 97 Costituzione. Parte ricorrente, chiede, in primo luogo l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso. Richiama in particolare l’orientamento giurisprudenziale per cui l’istituto di cui all’articolo 20 comma 8 del DPR 380/2001 opera indipendentemente dalla presenza dei presupposti per l’accoglimento della richiesta e financo del regime vincolistico dell’immobile dell’area interessata.

Con i restanti motivi parte ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento per carenza dei presupposti di legge con riferimento al mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento ex art. 2 l. 241/90, alla violazione degli artt. 20 commi 3,4, e 5 DPR 380/2001, al vizio di eccesso di potere e alla violazione dell’art. 20 comma 8 DPR 380/2001, nonché alla violazione dell’art. 55 Cod. Navigazione in relazione art. 5 comma 3 lett. F DPR 380/01. Nota parte ricorrente che il Comune avrebbe esaurito i poteri di sospensione e integrazione documentale previsti dall’articolo 20 del DPR 380/2001, con conseguente formazione del silenzio assenso e violazione di tutti i termini procedimentali, adottando un’illegittima sospensione a tempo indeterminato. La documentazione richiesta sarebbe ridondante e acquisibile d’ufficio. Il problema del balcone previsto nel progetto sarebbe inoltre emerso la prima volta proprio in sede di parere della Commissione Edilizia e l’affermata possibilità di interferenza con mezzi di soccorso sarebbe del tutto teorica. Con riguardo all’autorizzazione ex articolo 55 del codice della navigazione, parte ricorrente in primo luogo afferma che le opere non comportano alcun aumento di volume o di superfici e che in ogni caso l’art. 55 comma 4 del codice prevede che l’autorizzazione non è richiesta quando le costruzioni sui terreni prossimi al mare sono previste in piani regolatori o di ampliamento già approvati.

Il Comune di Porto Recanati si è costituito resistendo al ricorso 365/2024, mentre non si è costituito nel precedente ricorso 346/2023. Il Comune ha inoltre presentato al tribunale un’istanza istruttoria, richiedendo una verificazione sulla completezza documentale e sulla distanza dell’edificio della fascia del demanio marittimo.

Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2025, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione

1 Preliminarmente i ricorsi r.g. 346/2023 e 365/2024 devono essere riuniti per evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva. In primo luogo deve essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso r.g. 346 del 2023. Infatti, il diniego prot. 14969 del 2 maggio 2023 è stato annullato con il provvedimento del Comune di Porto Recanati in data 13 settembre 2023. Non vi è quindi interesse dei ricorrenti a coltivare il ricorso avverso il diniego impugnato, che deve quindi essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

1.2 Per quanto riguarda il ricorso 365/2024, devono in primo luogo essere respinte le eccezioni preliminari. Con riguardo all’inammissibilità della costituzione del Comune, la presenza della delibera di incarico (peraltro successivamente adottata) è atto interno dell’ente, che non inficia la regolarità della procura. Con riguardo alla mancata impugnazione del già citato provvedimento del 13 settembre 2023, si tratta di un preavviso di rigetto, quindi di un atto endoprocedimentale, relativo al procedimento concluso con il provvedimento del 17 maggio 2024 di sospensione indeterminata, oggetto del ricorso. Conseguentemente, trattandosi di atto endoprocedimentale, non è idoneo a rendere incontestabile la richiesta documentale effettuata dall’Amministrazione.

1.3 Detto ciò va in primo luogo verificata l’effettiva maturazione del silenzio assenso prospettata da parte ricorrente e in secondo luogo vanno eventualmente scrutinate le censure avverso il provvedimento di sospensione a tempo indeterminato del 13 maggio 2024, con il quale Comune ha sospeso il procedimento fino alla consegna della documentazione.

1.4 Parte ricorrente afferma la formazione del silenzio assenso sull’originaria istanza di permesso di costruire. Sul punto ricorda come la giurisprudenza più recente abbia affermato il principio in base al quale il silenzio-assenso si forma per l’inutile decorso del termine stabilito dalla legge anche in presenza di difformità della pratica edilizia presentata ed anche ove sussistano vincoli all’edificazione. Allo stesso tempo parte ricorrente afferma che nella fattispecie non sussisterebbe alcuna difformità di rilievo se non quanto segnalato relativamente ad uno dei due balconi in riferimento al transito dei mezzi di soccorso, e quindi l’intervento edilizio era perfettamente assentibile e la pratica accoglibile.

1.5 L’indirizzo giurisprudenziale cui fa riferimento la ricorrente non è unanime nelle decisioni più recenti (si vedano in particolare, tra le altre Cons Stato VI, 8 luglio 2022, n. 5746 Cons. Stato VI 4 settembre 2023 n. 8156, mentre per lo contrario e tradizionale indirizzo che richiede la conformità a legge dell’istanza di permesso di costruire per la formazione del silenzio assenso si veda, di recente Cons. Stato IV 16 febbraio 2023, n. 1634).

1.6 Il Collegio ritiene però che nel caso in esame il silenzio assenso non sia maturato.

1.7 Nel caso oggetto della presente decisione, con il provvedimento del 13 settembre del 2023, di annullamento in autotutela del precedente provvedimento del 2 maggio 2023 viene riscontrata, con adozione del preavviso di rigetto, la necessità di integrazione documentale.

1.8 La documentazione, trasmessa in data 21 settembre 2023 dal tecnico di parte ricorrente, non è completa per stessa ammissione del tecnico, mancando la relazione geologico/geotecnica e verifica invarianza idraulica, la certificazione acustica, la documentazione relativa alle linee vita, e la perizia giurata relativa al costo dei lavori. La fornitura di detta documentazione viene rinviata al successivo parere della Commissione Edilizia. Detta Commissione si riunisce con il parere della Commissione Edilizia del 15 gennaio 2024, fatto proprio dal responsabile del procedimento nell’impugnato provvedimento del 17 maggio 2024. Nella fattispecie il provvedimento riporta che il professionista incaricato da parte ricorrente “con prot. n. 33233 del 22 settembre 2023 trasmette la documentazione integrativa, che risulta non completa rispetto ai documenti richiesti e necessari al fine di poter completare l’iter istruttorio”. Il provvedimento sostiene la presenza di incontri con proprietario e professionista, smentiti nel ricorso, che hanno portato al deposito di nuova documentazione integrativa (relazione geologica e linee vita del 15 novembre 2023). Viene quindi indicata l’ulteriore documentazione ancora mancante così individuata:

– Quadro di raffronto con sovrapposizione grafica tra stato di fatto e stato di progetto (verde e rosso);

– Elaborato grafico con indicate attraverso diverse colorazioni le parti che andranno demolite e mantenute;

– Almeno una sezione trasversale, esclusa la scala, dove sono riportate tutte le altezze di piano e le altezze complessive;

– Elaborato grafico della soluzione progettuale con parziale inserimento dei fabbricati adiacenti;

– Qualora l’isolamento termico interessi la parte esterna, dettagliare l’intervento.

Inoltre si specifica che il balcone al piano primo è ritenuto non realizzabile ai fini della sicurezza ed accesso ai mezzi di soccorso.

1.9 Ancora, il provvedimento, nel contestare, in motivazione, la formazione del silenzio assenso, riscontra la non conformità della richiesta alla disciplina di cui all’art. 68 del REC e del punto 6 dell’art. 7.1 delle NTA del P.P.N.U, il fatto che la eventuale deroga in punto alla realizzazione di due balconi sul fronte ovest, presupporrebbe il parere conforme della Commissione edilizia, non rilasciato e la necessaria acquisizione del parere preventivo da parte della Capitaneria, ai sensi dell’ex art 55 del Codice della Navigazione, non rilasciato.

1.10 Nota il Collegio che il “silenzio-assenso”, in materia edilizia, non si forma allorquando, nel termine di conclusione del procedimento, l’amministrazione abbia adottato una proposta di decisione contraria, espressa nel preavviso di diniego, sollevando rilievi oggettivamente problematici e non pretestuosi, seguiti da interlocuzioni finalizzate a cercare soluzioni idonee a superarli, in quanto, da un lato, l’art. 20, comma 8, DPR n. 380/2001 afferma che decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso” solo “ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, ma non richiede necessariamente che il “motivato diniego” debba rivestire la forma provvedimentale, ben potendosi desumere la volontà procedimentale espressa anche dal preavviso di diniego; dall’altro, una diversa impostazione sarebbe in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede, poiché non ricorre alcuna inerzia amministrativa che giustifichi il meccanismo di semplificazione in esame, previsto a tutela dell’interesse pretensivo del privato, ma, al contrario, si è di fronte ad un articolato confronto procedimentale che – in luogo di decisioni sbrigative sfavorevoli in presenza di criticità e di carenze documentali – e nella ricerca di possibili soluzioni alle problematiche emerse, ha comportato una dilatazione (tra sospensioni ed interruzioni) della scansione temporale stabilita, in via generale ed astratta, dal legislatore (Cons. Stato IV 25 settembre 2024 n. 77689).

Ancora, la giurisprudenza ha chiarito che è legittimo il diniego di un permesso di costruire, ancorché emanato successivamente al decorso del termine per la formazione degli effetti del silenzio assenso, nell’ipotesi in cui nel corso del procedimento il Comune abbia più volte richiesto al privato di produrre integrazioni documentali e non abbia ricevuto, in tutto o in parte, adeguato riscontro. In tale ipotesi, infatti, non può essere invocata la formazione tacita del titolo abilitativo in quanto la formazione del titolo per silentium non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente (si veda Tar Venezia 18 giugno 2024 n. 1483 e la giurisprudenza ivi citata).

1.11 Nel caso in esame, la documentazione richiesta dal Comune, con particolare riferimento a“1)Quadro di raffronto con sovrapposizione grafica tra stato di fatto e stato di progetto (verde e rosso); – 2)Elaborato grafico con indicate attraverso diverse colorazioni le parti che andranno demolite e mantenute; – 3)Almeno una sezione trasversale, esclusa la scala, dove sono riportate tutte le altezze di piano e le altezze complessive; -4) Elaborato grafico della soluzione progettuale con parziale inserimento dei fabbricati adiacenti” non appare ridondante o tendente a un aggravamento procedimentale, riguardando, come sostenuto dal Comune, elementi rilevanti per comprendere la natura e la legittimità del progetto, elementi che sono emersi dalle precedenti integrazioni documentali del ricorrente. Inoltre, incontestatamente, è assente la certificazione acustica, non presente nell’ultima integrazione del 15 novembre 2023.

2 Il Collegio ritiene quindi che l’incompletezza documentale rilevata dal Comune abbia impedito la formazione del silenzio assenso.

2.1 La mancata formazione del silenzio assenso porta all’esame degli altri motivi di ricorso. Infatti, la circostanza che non si sia formato il silenzio assenso non implica la legittimità dell’atto di sospensione del 17 maggio 2024 impugnato da parte ricorrente. Il secondo e il terzo e motivo di ricorso sono infatti fondati nei limiti che seguono. In primo luogo è evidente l’illegittimità di un atto di sospensione sine die in luogo della necessaria decisione sull’istanza di permesso di costruire, in violazione della rigida scansione temporale stabilita dai commi 3-6 dell’art. 8 del DPR 380/2001 (sulla generale illegittimità della sospensione priva di termine si veda, tra le tante Tar Puglia Bari, 23 gennaio 2021 n, 134). La perplessità dell’attività del Comune è confermata dal tempo passato tra l’ultimo tentativo di integrazione documentale di parte ricorrente del 15 novembre 2023 (anche se il Comune afferma, senza produrre, prove di avere interagito più volte con il medesimo) e la risposta del Comune, arrivata solo il 17 gennaio 2024, dopo la dichiarazione del conseguimento del permesso per silenzio assenso da parte ricorrente. Ulteriore conferma delle particolarità del procedimento all’esame del Tribunale è la richiesta difensiva del Comune di una verificazione sulla completezza della documentazione relativa al permesso di costruire, nonché sulla necessità dell’autorizzazione ex art. 55 cod.nav. Tale richiesta non può essere ammessa, soprattutto in presenza di un provvedimento non di diniego ma di sospensione a tempo indeterminato, e quindi non contenente una valutazione definitiva del Comune su quanto da esso stesso richiesto.

2.2 Il Comune, in particolare individua, tra le ragioni del mancato rilascio del permesso di costruire la mancanza del parere di cui all’articolo 55 del codice della navigazione, parere la cui necessità è contestata da parte ricorrente. Subordinare il rilascio del permesso di costruire da parte dell’Amministrazione all’autorizzazione ex art. 55 è però contrario ai principi in materia.

L’art. 5 del DPR 380 del 2001 stabilisce che «Le amministrazioni comunali, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, provvedono, anche mediante esercizio in forma associata delle strutture ai sensi del Capo V, Titolo II, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero accorpamento, disarticolazione, soppressione di uffici o organi già esistenti, a costituire un ufficio denominato Sportello unico per l’edilizia, che cura tutti i rapporti fra il privato, l’amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di segnalazione certificata di inizio attività»(comma 1). Il comma 1bis prevede che «Lo sportello unico per l’edilizia costituisce l’unico punto di accesso per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte. Acquisisce altresì presso le amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, dell’assetto idrogeologico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità….». Appare quindi del tutto evidente che, ferma restando la facoltà del privato di chiedere esso stesso il parere all’ente preposto alla tutela dei vincoli, il Comune deve verificare esso stesso, d’ufficio, la compatibilità dell’edificazione con il vincolo di cui trattasi (Tar Sicilia Palermo 3 novembre 2022 n. 3095, si veda anche il comma 3 del medesimo articolo 5).

2.3 Ancora, il comma 3 dell’art- 20 del DPR 380/2001 prevede che: “…..Entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria, e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento richiesto. Qualora sia necessario acquisire ulteriori atti di assenso, comunque denominati, resi da amministrazioni diverse, si procede ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241”

2.4 Il successivo comma 4 dell’articolo citato prevede che “il responsabile del procedimento, qualora ritenga che ai fini del rilascio del permesso di costruire sia necessario apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario, può, nello stesso termine di cui al comma 3, richiedere tali modifiche, illustrandone le ragioni. L’interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica entro il termine fissato e, in caso di adesione, è tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici giorni” (anche in questo caso, a fronte del problema relativo ai balconi, il Comune non ha proposto alcuna modifica).

3 Per quanto sopra, l’arresto procedimentale deliberato dal Comune è illegittimo. Pur non essendo maturato il silenzio assenso, il provvedimento di sospensione del 17 maggio 2024 impugnato con il ricorso 365/2024 deve quindi essere annullato alla luce della fondatezza, nei limiti sopra ricordati, del secondo e del terzo motivo di ricorso. Di conseguenza di Comune si dovrà determinare sulla richiesta di permesso di costruire, rispettando i tempi di legge e applicando, per l’acquisizione dell’eventuale parere ex art. 55 cod.nav., il comma 3 dell’art. 5 del DPR 380/2001 (Tar Calabria Catanzaro 8 gennaio 2025 n. 23). Nel corso del procedimento, il Comune potrà chiarire, nel rispetto del modulo procedimentale e dei principi di buona amministrazione, la completezza documentale dell’istanza e le eventuali modifiche necessarie per l’approvazione dell’istanza.

3.1 Deve invece essere dichiarata inammissibile, allo stato, la richiesta risarcitoria, alla luce della necessità che il Comune di ridetermini sull’istanza, salva la possibilità di ripresentarla.

3.2 Le spese dei due ricorsi seguono la parziale soccombenza del Comune (anche tenendo dell’annullamento in autotutela da parte dello stesso Comune, del provvedimento impugnato con il ricorso 346/2023) e sono liquidate in dispositivo.

TAR MARCHE, II – sentenza 27.08.2025 n. 644