1. Si controverte su un appalto indetto dal Comune di Olbia, finanziato con fondi PNRR, per la costruzione di trenta alloggi di edilizia sociale sovvenzionata.
2. La seconda classificata Pegaso impugnava la aggiudicazione, in favore della prima classificata Decogen, per ragioni legate sia alla validità della polizza fideiussoria prestata da quest’ultima, sia per i 15 punti assegnati, sempre a Decogen, per la parte relativa all’organizzazione del cantiere (la prima classificata avrebbe infatti indicato uno specifico sito, per lo stoccaggio dei materiali, di cui non sarebbe in realtà proprietaria). Il TAR Sardegna rigettava il gravame per le seguenti ragioni:
2.1. La polizza fideiussoria era stata validamente prodotta dalla prima classificata DECOGEN (su tale aspetto, si anticipa sin da ora, si è formata acquiescenza da parte della appellante Pegaso);
2.2. All’interno dell’offerta tecnica, Decogen aveva dichiarato per ben due volte, nella parte descrittiva, di avere la mera disponibilità (e non la proprietà) del suddetto sito di stoccaggio materiali, mentre la proprietà del medesimo sito era stata solo erroneamente indicata all’interno di un grafico che non poteva tuttavia assumere, nell’economia della gara, alcun rilievo giuridico determinante. In ogni caso, non avrebbe potuto “ragionevolmente pretendersi l’anticipata acquisizione del titolo di disponibilità da parte dell’aggiudicataria, atteso che tale pretesa si sarebbe tradotto in un potenziale inutile aggravio di spesa a carico dell’operatore economico, senza alcuna certezza dell’aggiudicazione”.
3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per erroneità nella parte in cui il TAR non avrebbe valutato:
3.1. La illegittima assegnazione di 15 punti aggiuntivi, in relazione alla voce “organizzazione del cantiere”, dal momento che il sito di stoccaggio non sarebbe stato in realtà riconducibile alla proprietà di DECOGEN;
3.2. Il difetto di istruttoria nella parte in cui la prima classificata, nella formulazione dell’offerta tecnica (ossia con riguardo alla voce “organizzazione del cantiere”), avrebbe in ogni caso reso una dichiarazione falsa affermando la “proprietà” di un sito, da utilizzare per il deposito merci e dei prodotti da impiegare per la realizzazione dei lavori, di cui in realtà non sarebbe titolare. Dunque si contesta la mancata esclusione della prima classificata per la suddetta ritenuta falsa dichiarazione;
3.3. La violazione della legge di gara nella parte in cui la disponibilità (o meglio la proprietà) di un sito di stoccaggio sarebbe stato considerato, dal giudice di primo grado, alla stregua di requisito di esecuzione e non di partecipazione;
3.4. La violazione della legge di gara anche nella parte in cui non sarebbe stata fornita in ogni caso prova di disponibilità effettiva, al di là della proprietà o meno, del suddetto sito di stoccaggio;
3.5. Si lamentava altresì che il contratto di locazione del suddetto sito di stoccaggio sarebbe stato solo tardivamente prodotto, ossia soltanto nelle more del giudizio di primo grado;
3.6. Si insisteva per il risarcimento in forma specifica oppure per equivalente a causa del danno patito (mancata aggiudicazione della commessa).
4. Si costituivano in giudizio le amministrazioni statali e comunali intimate nonché la prima classificata DECOGEN, tutte per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.
5. Alla pubblica udienza del 17 luglio 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.
6. Tutto ciò premesso il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato per le ragioni di seguito indicate.
7. Con il motivo sub 3.1. si lamenta la illegittima assegnazione di 15 punti aggiuntivi, in relazione alla voce “organizzazione del cantiere”, in quanto il sito di stoccaggio non sarebbe stato in realtà riconducibile alla proprietà di DECOGEN. Osserva al riguardo il collegio che:
7.1. Il disciplinare di gara prevedeva all’art. 19, tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica (80 punti), anche la voce 1B) riguardante la “Organizzazione del cantiere” (punti 15) secondo cui sarebbe stata “valutata la capacità di gestire gli aspetti ambientali dell’intero processo (predisposizione delle aree di cantiere, gestione dei mezzi e dei macchinari, gestione della catena di fornitura, predisposizione di misure atte a limitare le interferenze nell’area di cantiere e con l’ambito urbano circostante, esecuzione delle opere, movimentazione, stoccaggio e smaltimento dei materiali etc)”;
7.2 La prima classificata Pegaso, con specifico riguardo alla “predisposizione di misure atte a limitare le interferenze nell’area di cantiere e con l’ambito urbano circostante” prevedeva, in particolare:
7.2.1. Alla pag. 5 della relazione tecnica che: “qualora dovesse aggiudicarsi l’Appalto in oggetto, metterà a disposizione dello stesso un deposito sito in Via Singapore 10 – 07026 Olbia SS per il deposito di materiali e attrezzature”;
7.2.2. Tale impegno veniva ribadito alle pagg. 20 e 21 della relazione stessa, ove si faceva in particolare presente che: “Per quanto riguarda la fornitura di materiali provenienti da località lontane, il concorrente offre un deposito situato in prossimità del cantiere in oggetto per l’accatastamento temporaneo del materiali in arrivo”. Più in particolare: “Ciò ha come obiettivo quello di contribuire a ridurre i costi e gli impatti negativi della distribuzione delle merci che ha sulle aree urbane, sul traffico, sull’ambiente e sulla sicurezza”. Ed infatti: “Avere un deposito nelle immediate vicinanze del cantiere che faccia da magazzino per tutti i materiali in arrivo, evita l’accatastamento di materiali inutili in cantiere, che vengono trasportati in situ solo quando servono”. Infine: “Il deposito verrà rifornito ogni 15 giorni e il trasporto verso il cantiere avverrà soltanto in orari prestabiliti”;
7.2.3. Alla pag. 5 della relazione veniva poi riportato un grafico stradale onde dimostrare la vicinanza effettiva tra sito di stoccaggio, che ci si era già impegnati e rendere disponibile, ed area di cantiere. In chiave di mera legenda interpretativa veniva riportato, all’interno di un riquadro a sua volta ricompreso nel suddetto grafico, la seguente indicazione: “Deposito di proprietà dell’impresa – Via Singapore 10 – Olbia”;
7.3. Ebbene risulta piuttosto evidente da quanto sopra riportato che:
7.3.1. La legge di gara prevedeva, ai fini della assegnazione di ulteriori 15 punti (per la organizzazione del cantiere), non la disponibilità (né tanto meno la proprietà) di un sito di stoccaggio nelle vicinanze del cantiere ma soltanto la elaborazione di soluzioni idonee a garantire la massima mitigazione delle interferenze tra area di cantiere e tessuto urbano. Tale disposizione (art. 19 del disciplinare) non ha mai formato oggetto di contestazione alcuna da parte di PEGASO;
7.3.2. L’ipotesi del sito di stoccaggio viciniore all’area di cantiere è stata invece una delle soluzioni migliorative spontaneamente prospettate, in sede di offerta tecnica, da parte della prima classificata DECOGEN. E ciò, come già detto, allo scopo di evitare disagi a vario titolo legati all’accatastamento dei materiali in situ;
7.3.3. Ai fini della assegnazione del punteggio migliorativo era dunque sufficiente la soluzione in sé prospettata (concernente in questo caso la mitigazione delle interferenze) e non anche la dimostrazione di avere, sin da subito, la effettiva disponibilità di beni e mezzi necessari alla esecuzione dell’appalto e dunque anche per la realizzazione della soluzione stessa, legata come detto alla migliore organizzazione possibile del cantiere. In altre parole: ai fini del punteggio aggiuntivo era sufficiente la mera descrizione della soluzione di mitigazione e non anche la indicazione del titolo giuridico di disponibilità dello strumento attraverso cui garantire la suddetta soluzione;
7.3.4. Pertanto si condivide, in questo senso, la conclusione del giudice di primo grado nella parte in cui si afferma che la indicazione esatta (e veritiera) del titolo di disponibilità dello strumento diretto a garantire la soluzione della interferenza tra cantiere e tessuto urbano era priva di “rilievo specifico”, non avendo la stazione appaltante chiesto di dimostrare, altresì, la disponibilità degli strumenti necessari al fine di realizzare le suddette soluzioni migliorative;
7.4. A tutto ciò si aggiunga che:
7.4.1. Nel caso di specie l’impegno negoziale (consistente nel mettere a disposizione uno specifico sito di stoccaggio nei pressi del cantiere) era contenuto nella “parte descrittiva” di cui alle pagg. 5 e 20/21 della ridetta relazione tecnica, laddove il grafico stradale di cui alla pag. 5 aveva unicamente funzione esplicativa e rappresentativa della suddetta effettiva vicinanza tra sito di stoccaggio ed area di cantiere;
7.4.2. Più in particolare, la parte descrittiva dell’offerta reca in almeno due parti che la prima classificata ha la “disponibilità” ma non anche la “proprietà” di tale sito (sito che si trova a pochi chilometri di distanza dal cantiere e dunque consente un deposito merci non sul cantiere stesso ma direttamente su tale sito, con conseguenti enormi vantaggi in termini logistici e di efficienza del lavoro da realizzare);
7.4.3. La proprietà è stata riportata per mero refuso all’interno di un grafico (ove si dimostrano le distanze tra sito di deposito, percorso da effettuare e sito di cantiere) che tuttavia recede rispetto alla parte descrittiva dell’offerta medesima.
7.4.4. Ciò in quanto la funzione del grafico di cui alla pag. 5 della relazione tecnica non era quella di assumere valore di impegno negoziale (circa la messa a disposizione di un sito di stoccaggio materiali) né di costituire dichiarazione circa il titolo di disponibilità di tale sito (in proprietà oppure in locazione/concessione) ma soltanto quella di indicare, fisicamente e quantitativamente, la distanza effettiva tra sito e cantiere;
7.4.5. Dunque il grafico assumeva funzione meramente indicativa (circa le distanze tra sito e cantiere) e non anche negoziale (messa a disposizione del sito di stoccaggio) né tanto meno dimostrativa (circa il titolo di disponibilità del sito stesso);
7.4.6. In questa stessa direzione non assume rilievo il precedente di questa sezione n. 804 del 3 febbraio 2025, specificamente invocato dalla difesa di parte appellante, atteso che in quel caso non si trattava di mero “grafico indicativo” (ossia riproduttivo di certe grandezze fisiche, come nel caso di specie) quanto piuttosto di rappresentazione grafica delle soluzioni progettuali da porre a base dell’offerta tecnica ed economica dell’impresa concorrente (dunque si trattava non di un fattore esplicativo ma, più propriamente, di un elemento costitutivo dell’offerta);
7.5. Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, la specifica ragione di doglianza non può dunque trovare ingresso in questa sede vuoi perché la legge di gara chiedeva solo soluzioni di mitigazione delle interferenze (e non anche la dimostrazione di avere nella propria disponibilità mezzi e strumenti idonei a garantire la realizzazione delle suddette soluzioni mitigative), vuoi perché l’impegno negoziale di messa a disposizione di un sito di stoccaggio nei pressi dell’area di cantiere (in funzione proprio di soluzione di mitigazione delle suddette interferenze tra cantiere e tessuto urbano) era contenuto in due ben specifiche parti della relazione tecnica (pagg. 5 e 20/21) e non anche nel mero riquadro grafico riportato alla pag. 5 della relazione stessa.
8. Con il motivo sub 3.2. si lamenta il difetto di istruttoria nella parte in cui la prima classificata, nella formulazione dell’offerta tecnica (ossia con riguardo alla voce “organizzazione del cantiere”), avrebbe in ogni caso reso una dichiarazione falsa affermando la “proprietà” di un sito, da utilizzare per il deposito merci e dei prodotti da impiegare per la realizzazione dei lavori, di cui in realtà non sarebbe titolare. Dunque si contesta la mancata esclusione della prima classificata per la suddetta ritenuta falsa dichiarazione. Osserva al riguardo il collegio che:
8.1. Come già largamente anticipato al punto 7 che precede, funzione del “riquadro grafico” di cui alla pag. 5 della relazione tecnica non era quella di dichiarare la proprietà del sito di stoccaggio ma soltanto di indicare, fisicamente e quantitativamente, la distanza chilometrica tra sito di stoccaggio ed area di cantiere, e ciò allo scopo di confermare la bontà della prospettata soluzione mitigativa delle interferenze tra cantiere e tessuto urbano;
8.2. In questa direzione il suddetto riquadro contenuto nel grafico stradale rivestiva, come pure già evidenziato, una funzione meramente indicativa e non anche negoziale oppure dichiarativa e dimostrativa. Più in particolare non ricorrevano i requisiti di una “dichiarazione”, ossia di una attestazione di una circostanza di fatto che attribuisce al dichiarante particolari diritti o doveri ma, piuttosto, di una mera “indicazione” circa le distanze tra due luoghi (cantiere e sito): dunque si era al cospetto non di una “dichiarazione falsa” (non trattandosi in senso proprio di “dichiarazione”) quanto invece di una inesatta indicazione o meglio di una “erronea descrizione” del bene, come tale ininfluente ai fini delle decisione che la SA doveva intraprendere, sotto il profilo dominicale;
8.3. In altre parole, con il suddetto riquadro grafico si intendeva fornire una più specifica indicazione circa la localizzazione del bene strumento di mitigazione e non di dimostrare o, persino, di dichiarare un determinato stato dominicale. Più da vicino, il grafico riproduttivo delle distanze non equivaleva in alcun modo ad una “dichiarazione”. In questo senso, l’unica forma di “dichiarazione” era da ricondurre alla messa a disposizione di un sito di stoccaggio (pagg. 5 e 20/21 della relazione tecnica) e non anche al titolo giuridico di disponibilità (proprietà o meno) del sito stesso;
8.4. Ad ogni buon conto si aggiunga che:
8.4.1. Come già largamente anticipato oggetto di valutazione, ai sensi dell’art. 19 del disciplinare (punto 1B sulla “organizzazione del cantiere”), era non la disponibilità di un sito di stoccaggio ma, piuttosto, la prospettazione di efficaci soluzioni di mitigazione delle interferenze tra città e cantiere;
8.4.2. Pertanto, se non era espressamente richiesta la disponibilità di un sito di stoccaggio (soluzione questa unicamente prospettata dalla prima classificata in sede di offerta tecnica), a fortiori non poteva essere pretesa o anche semplicemente attesa, da parte della SA, la dimostrazione circa la effettiva disponibilità (in proprietà o meno) di un sito di stoccaggio;
8.4.3. In questa direzione, la pur erronea indicazione dello stato dominicale del bene (nel riquadro interno al grafico stradale) non poteva dunque essere suscettibile di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante e, in particolare, di sviare le valutazioni della stessa amministrazione in vista della adozione del qui gravato provvedimento di aggiudicazione (cfr. Ad. plen. n. 16 del 28 agosto 2020). Ciò in quanto la stessa SA – giova ripetere – era unicamente influenzata, con riguardo al punteggio da attribuire per il miglioramento dell’organizzazione del cantiere, dalla bontà o meno dalle soluzioni di mitigazione delle interferenze, tra cantiere e città, elaborate e proposte dai singoli operatori economici. In altri termini, oggetto di valutazione da parte della commissione di gara era la soluzione di mitigazione ex se proposta e non il titolo giuridico di disponibilità del mezzo (o del bene) attraverso il quale garantire la definizione di tale proposta di soluzione;
8.5. Per tutte le suddette ragioni, anche tale profilo di censura non può dunque trovare accoglimento sia perché il contenuto del riquadro interno al grafico stradale non poteva assumere il ruolo, formale o sostanziale, di “dichiarazione negoziale” oppure di “autodichiarazione” (dunque neppure poteva essere qualificata alla stregua di “falsa dichiarazione”), sia perché la erronea indicazione del titolo di disponibilità del sito, anche a volerlo considerare per un momento quale “falsa dichiarazione”, non era comunque in grado di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante.
9. Con il motivo sub 3.3. si evidenzia la violazione della legge di gara nella parte in cui la disponibilità (o meglio la proprietà) di un sito di stoccaggio sarebbe stato considerato, dal giudice di primo grado, alla stregua di requisito di esecuzione e non di partecipazione. Osserva al riguardo il collegio che:
9.1. Come più volte detto in precedenza, la legge di gara non richiedeva la disponibilità di un sito di stoccaggio – né tanto meno la dimostrazione di un valido titolo di disponibilità del sito stesso – ma soltanto, in chiave valutativa, la elaborazione di efficaci soluzioni di mitigazione delle interferenze tra cantiere e città. Di qui l’impossibilità di considerare il sito di stoccaggio alla stregua di requisito di partecipazione;
9.2. Ad ogni buon conto, esso assume comunque la sostanza di requisito di esecuzione non per espressa previsione del disciplinare ma, piuttosto, per via dell’impegno negoziale a tal fine assunto, in sede di partecipazione alla gara, da parte della prima classificata la quale si è espressamente autovincolata, in sede di offerta tecnica, a mettere a disposizione un simile sito di stoccaggio;
9.3. Da tanto discende che, in caso di eventuale concreta indisponibilità del sito in sede di esecuzione contrattuale, la stazione appaltante dovrà decidere di assumere ogni conseguente provvedimento;
9.4. Anche tale specifica ragione di doglianza non può dunque trovare ingresso in questa sede.
10. Con il motivo sub 3.4. si lamenta la violazione della legge di gara anche nella parte in cui non sarebbe stata fornita, in ogni caso, prova di disponibilità effettiva, al di là della proprietà o meno, del suddetto sito di stoccaggio. Ciò alla stessa stregua della giurisprudenza sui centri di cottura in tema di appalti per le mense scolastiche. Osserva al riguardo il collegio che:
10.1. Come più volte detto la legge di gara richiedeva, ai fini della assegnazione di un punteggio premiale, non la disponibilità di un sito di stoccaggio (mai espressamente menzionato nel relativo disciplinare) ma soltanto la prospettazione di efficaci soluzioni di mitigazione delle interferenze tra cantiere e città. Sul punto la legge di gara non ha mai formato oggetto di specifica contestazione da parte di PEGASO;
10.2. A fortiori non si poteva richiedere la prova della disponibilità di un bene non espressamente richiesto nella legge di gara né, parallelamente, si poteva pretendere di fornire la dimostrazione circa la disponibilità di beni o mezzi utili per la realizzazione delle prospettate soluzioni di mitigazione;
10.3. La giurisprudenza citata sui “centri di cottura” delle mense scolastiche si riferisce ad ipotesi in cui il disciplinare stesso chiedeva la dimostrazione, in sede di gara oppure di esecuzione contrattuale, di avere la disponibilità di tali mezzi di esecuzione della commessa. Ipotesi qui del tutto insussistente per le ragioni sopra partitamente evidenziate;
10.4. Per tali ragioni, anche tale profilo specifico di censura non può dunque trovare accoglimento;
11. Si lamenta altresì che il contratto di locazione del suddetto sito di stoccaggio sarebbe stato solo tardivamente prodotto, ossia unicamente nelle more del giudizio di primo grado. Anche tale specifico profilo di censura deve essere rigettato in quanto la legge di gara non chiedeva la dimostrazione concreta di un titolo giuridico di diponibilità di beni o mezzi necessari alla realizzazione delle soluzioni di mitigazione prospettate, anche soltanto mediante semplice preliminare non impegnativo, ma soltanto la prospettazione, in sé, delle soluzioni stesse (sul punto la legge di gara, come più volte evidenziato, non ha mai formato oggetto di specifica contestazione da parte di PEGASO). Sarà poi cura della stazione appaltante, in sede di esecuzione contrattuale, verificare se tali soluzioni (la cui bontà ha già dato luogo, in sede di gara, alla assegnazione di un punteggio aggiuntivo) siano poi state effettivamente messe in opera da parte della prima classificata.
12. Si insiste infine per il risarcimento in forma specifica oppure per equivalente a causa del danno patito (mancata aggiudicazione della commessa) ma le considerazioni sopra partitamente svolte denotano con chiarezza l’impossibilità di poter ottenere l’anelato bene della vita. Di qui il rigetto, altresì, di tale alternativa richiesta risarcitoria.
13. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato per tutte le ragioni sopra singolarmente esposte.
14. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate, come da dispositivo, nei confronti del Comune di Olbia e di Decogen. Spese compensate nei confronti delle restanti amministrazioni statali, atteso il ruolo da queste effettivamente svolto all’interno del presente percorso giudiziale.
CONSIGLIO DI STATO, V – sentenza 20.08.2025 n. 7095