1. – La società Progetto Sviluppo S.r.l. è proprietaria di terreni nel Comune di Castagneto Carducci distinti al foglio 46, partt. 616, 617, 622, 623 e 624.

2. – I suddetti terreni erano ricompresi, secondo il regolamento urbanistico del Comune di Castagneto Carducci, nel sottosistema insediativo di matrice storica di Castagneto Carducci I.1.B UTOE n. 1, nella scheda n. 10.

Detta scheda prevedeva per i terreni in questione «il completamento di una parte minima dell’intera superficie con la conseguente cessione di una parte consistente dell’area descritta e la realizzazione di una strada ai fini di una riqualificazione dell’intero sistema insediativo».

Più in particolare, erano previste le seguenti destinazioni d’uso:

– residenziale, da attuarsi con interventi di nuova edificazione fino a un massimo di s.l.p. di mq 900 (scheda 10a);

– per attività urbane, così come definite dall’art. 4 alla voce “Attività urbane”, lett. b, delle Norme per la disciplina del territorio del Piano strutturale, da attuarsi con interventi di nuova edificazione fino a un massimo di s.l.p. di mq 300 (scheda 10b).

Era inoltre previsto che alla dotazione degli standard urbanistici si sarebbe dovuto provvedere attraverso «Perequazione urbanistica mediante cessione delle aree (come individuate nelle tavole di progetto) con destinazione pubblica ricadenti all’interno della scheda normativa (D.M. 1444/68)».

Gli interventi di cui sopra avrebbero potuto essere realizzati previo ottenimento di titolo abilitativo singolo convenzionato.

3. – In data 30.03.2012 veniva stipulata tra Progetto Sviluppo e il Comune di Castagneto Carducci la convenzione per l’attuazione della citata scheda n. 10, con la quale, tra le altre cose, la società si impegnava a cedere gratuitamente al Comune le aree per gli standard pubblici per un’estensione di mq 8360 e a realizzare gli interventi di sistemazione viaria nel limite dell’importo massimo di € 43.400,00.

Era inoltre previsto l’impegno della società attuatrice di predisporre un progetto preliminare di un parcheggio pubblico per cento posti auto e di versare i contributi concessori.

Infine, la società si impegnava a cedere gratuitamente all’Amministrazione comunale l’uso pubblico della copertura degli edifici che sarebbero stati realizzati in attuazione della scheda 10b (attività urbane).

4. – L’impegno alla cessione delle aree destinate a standard veniva adempiuto dalla società con la stipula del contratto del 29.05.2012, avente ad oggetto il trasferimento della particella 624 per un’estensione di mq 8360.

5. – La società ricorrente riferisce che, successivamente alla stipula della convenzione urbanistica relativa all’attuazione della scheda n. 10, emergeva l’esigenza di variare l’assetto generale della viabilità e delle sistemazioni esterne attraverso una diversa localizzazione degli accessi alle autorimesse.

A tal fine, la Progetto Sviluppo proponeva al Comune la retrocessione in proprio favore di aree per un’estensione di 410 mq, che sarebbe stata compensata con la realizzazione, da parte della società, di opere di sistemazione dell’area pubblica per un valore di € 4.173,80 e che non avrebbe prodotto alcun effetto sugli standard pubblici, che risultavano in ogni caso “sovradimensionati”.

6. – In data 27.02.2017 la Commissione edilizia comunale esprimeva parere favorevole alla variante progettuale, che veniva infine approvata con deliberazione della Giunta comunale n. 102 del 12.05.2017, con la quale veniva anche approvato lo schema di convenzione urbanistica integrativa.

7. – In data 6.07.2017 veniva quindi stipulata la convenzione urbanistica integrativa tra il Comune di Castagneto Carducci e Progetto Sviluppo.

8. – Con deliberazione del Consiglio comunale n. 42 del 31.07.2018 il Comune di Castagneto Carducci adottava il Piano operativo e la variante al Piano strutturale.

9. – In data 17.10.2018 Progetto Sviluppo presentava un’osservazione al piano adottato (n. 18/2), con la quale, in relazione alle particelle nn. 617 e 623, chiedeva che fosse mantenuta la possibilità edificatoria nella misura già prevista dal precedente strumento di pianificazione con variazione la destinazione d’uso da “Attività urbane” a “Residenziale” e con possibilità che l’intervento non fosse assoggettato al vincolo dell’effettiva realizzazione nella vecchia perimetrazione, con collocazione della volumetria nell’intero ambito della porzione della proprietà della società richiedente di cui alle menzionate particelle, individuata nel Piano operativo adottato nella tavola 3.7.

10. – Nelle proprie controdeduzioni, l’Amministrazione comunale richiamava le valutazioni già espresse in relazione all’osservazione n. 18/1 e, relativamente alla richiesta di cui all’osservazione n. 18/2, dichiarava la propria «volontà di non reiterazione la scheda 10b, peraltro di difficile realizzazione come evidenziato dagli stessi osservanti. La traslazione delle potenzialità all’esterno di quella che risulta l’area effettivamente edificata andrebbe ad incidere significativamente sul paesaggio ancora integro dell’ambito, risultando incompatibile con la sua salvaguardia».

Nelle controdeduzioni all’osservazione n. 18/1, richiamate nella risposta all’osservazione 18/2, si legge che «l’Amministrazione conferma la volontà di non alterare ulteriormente l’ambito di valore paesaggistico dei “Piantoni” che fa da quinta all’abitato di Castagneto. Alla luce di tali valutazioni, relativamente alla richiesta 1, si conferma la potenzialità, l’estensione e le previsioni del Piano convenzionato in corso di realizzazione».

Seguiva, con deliberazione del Consiglio comunale n. 37 del 4.04.2019, l’approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni e, dunque, il non accoglimento dell’osservazione n. 18/2 di Progetto Sviluppo.

11. – Con deliberazione consiliare n. 14 del 29.04.2020 venivano infine approvati la variante al Piano strutturale e il Piano operativo comunale, nella cui tavola 3.7 l’intervento oggetto della scheda 10b del regolamento urbanistico risultava stralciato.

Del deposito e della pubblicazione della delibera consiliare è stato dato avviso sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana n. 29 del 15.07.2020.

12. – Con ricorso notificato il 7.10.2020 e depositato il 30.10.2020, Progetto Sviluppo ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale gli atti deliberativi con i quali sono state approvate le controdeduzioni alle osservazioni presentate al Piano operativo adottato e sono stati approvati la variante al Piano strutturale e il Piano operativo comunale, nella parte in cui è stata stralciata la previsione edificatoria di cui alla scheda 10b del previgente regolamento urbanistico.

Di tali atti la società ricorrente ha chiesto l’annullamento, ritenendoli, con il primo motivo, illegittimi per violazione dell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 3 e 11 della legge n. 241/1990, oltre che per eccesso di potere sotto i profili sintomatici della violazione del principio del legittimo affidamento, del difetto di istruttoria e di motivazione, della contraddittorietà, dell’illogicità, dell’arbitrarietà e dell’irragionevolezza.

Con il secondo motivo di ricorso, sempre sul presupposto dell’illegittimità degli atti impugnati e, comunque, della violazione del legittimo affidamento, la società ricorrente ha chiesto, in via subordinata, la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento del danno e, in via ulteriormente subordinata, al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento.

13. – Il Comune di Castagneto Carducci non si è costituito in giudizio, nonostante il ricorso sia stato ad esso notificato a mezzo PEC all’indirizzo estratto dal registro IPA, in mancanza dell’indirizzo della medesima Amministrazione nel registro delle pubbliche amministrazioni.

14. – Con ordinanza n. 290 del 24 febbraio 2025, il collegio ha disposto che il Comune di Castagneto Carducci provvedesse alla produzione in giudizio della convenzione urbanistica integrativa sottoscritta il 6.07.2017, della delibera consiliare n. 42 del 31.07.2018 di adozione del piano operativo e della tavola e della scheda relative all’area di cui si controverte, della delibera consiliare n. 14 del 29.04.2020 di approvazione del piano operativo e della tavola e della scheda relative all’area di cui si controverte e delle controdeduzioni all’osservazione 18/1, approvate con la deliberazione consiliare n. 37 del 4.04.2019.

L’Amministrazione comunale ha ottemperato all’incombente istruttorio provvedendo al deposito della suddetta documentazione in data 23.04.2025.

15. – All’udienza pubblica del 3 luglio 2025, la parte costituita ha discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

16. – É meritevole di accoglimento il motivo di ricorso formulato in via principale.

16.1. – Secondo un orientamento ormai ampiamente consolidato, le scelte che le amministrazioni compiono in sede di disciplina urbanistica, non richiedono, quanto alle singole destinazioni, altra motivazione che quella che derivi da criteri tecnico-urbanistici per la redazione del progetto di piano, godendo l’amministrazione di un ampio potere discrezionale che, unitamente alla valenza programmatoria propria della disciplina urbanistica, si riverbera proprio sul contenuto e sull’ampiezza dell’obbligo di motivazione, soddisfatto per l’appunto con l’indicazione delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano.

É però necessaria una specifica e congrua motivazione, per giustificare scelte differenti, allorché il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate, come ad esempio quando la nuova destinazione frustri l’affidamento qualificato del privato proprietario che derivi dalla stipula di convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra questi e il Comune (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2024, n. 3024; Id., 12 maggio 2016, n. 1907; 25 febbraio 2005, n. 970).

Dunque, deve essere riconosciuta al Comune un’ampia discrezionalità in materia di pianificazione urbanistica, con la conseguenza che la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal Giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (TRGA Bolzano, 5 luglio 2024, n. 177). Però, in presenza di una situazione di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, scaturente, ad esempio, dalla stipulazione di una convenzione urbanistica, detta situazione deve essere adeguatamente ponderata dall’Amministrazione laddove quest’ultima intenda modificare la disciplina urbanistica dell’area, richiedendosi in tal caso una congrua e specifica motivazione (TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 25 maggio 2021, n. 1270; TAR Sardegna, sez. II, 20 gennaio 2016, n. 43).

16.2. – Nel caso di specie, dalla documentazione agli atti del giudizio si evince che per i terreni di proprietà della società ricorrente erano previste le destinazioni d’uso residenziale mediante interventi di nuova edificazione fino a un massimo di s.l.p. di mq 900 (scheda 10a) e per attività urbane da attuarsi attraverso interventi di nuova edificazione fino a un massimo di s.l.p. di mq 300 (scheda 10b), previo ottenimento di titolo abilitativo singolo convenzionato.

Risulta altresì che in data 30.03.2012 era stata stipulata tra la società ricorrente e il Comune la convenzione per l’attuazione della citata scheda n. 10, con la quale la prima si era impegnata a cedere gratuitamente al Comune le aree per gli standard pubblici per un’estensione di mq 8360 e a realizzare gli interventi di sistemazione viaria nel limite dell’importo massimo di € 43.400,00, a predisporre un progetto preliminare di un parcheggio pubblico per cento posti auto e a cedere gratuitamente all’Amministrazione comunale l’uso pubblico della copertura degli edifici che sarebbero stati realizzati in attuazione della scheda 10b (attività urbane).

La convenzione aveva trovato iniziale esecuzione con il contratto del 29.05.2012, con il quale la società ricorrente aveva ceduto gratuitamente al Comune la proprietà della particella 624, per un’estensione di mq 8360, da destinare a standard, secondo quanto previsto dalla scheda n. 10.

Successivamente, era stata stipulata in data 6.07.2017 una convenzione urbanistica integrativa che prevedeva la retrocessione alla società ricorrente di aree per un’estensione di 410 mq, compensata con la realizzazione di opere di sistemazione dell’area pubblica per un valore di € 4.173,80.

L’aspettativa della società ricorrente al mantenimento della destinazione del suolo utile alla realizzazione del programma edificatorio era dunque sicuramente qualificata.

16.3. – Con le deliberazioni consiliari n. 42 del 31.07.2018 e n. 14 del 29.04.2020, il Comune di Castagneto Carducci ha adottato ed approvato il Piano operativo e la variante al Piano strutturale, disponendo lo stralcio dell’intervento oggetto della scheda 10b del previgente regolamento urbanistico.

Nel corso della procedura di approvazione dei nuovi strumenti urbanistici, la società Progetto Sviluppo, in relazione alle particelle nn. 617 e 623, aveva chiesto che fosse mantenuta la possibilità edificatoria nella misura già prevista dal precedente strumento di pianificazione con variazione la destinazione d’uso da “Attività urbane” a “Residenziale” e con previsione della possibilità che l’intervento non fosse assoggettato al vincolo dell’effettiva realizzazione nella vecchia perimetrazione, con collocazione della volumetria nell’intero ambito della porzione della proprietà della società richiedente di cui alle menzionate particelle, individuata nel Piano operativo adottato nella tavola 3.7.

A fronte di tale richiesta, l’Amministrazione comunale dichiarava la propria «volontà di non reiterazione la scheda 10b, peraltro di difficile realizzazione come evidenziato dagli stessi osservanti. La traslazione delle potenzialità all’esterno di quella che risulta l’area effettivamente edificata andrebbe ad incidere significativamente sul paesaggio ancora integro dell’ambito, risultando incompatibile con la sua salvaguardia».

16.4. – Con le proprie controdeduzioni, il Comune di Castagneto Carducci ha spiegato le ragioni del rigetto della richiesta della società ricorrente di consentire la realizzazione dell’intervento al di fuori della vecchia perimetrazione («La traslazione delle potenzialità all’esterno di quella che risulta l’area effettivamente edificata andrebbe ad incidere significativamente sul paesaggio ancora integro dell’ambito, risultando incompatibile con la sua salvaguardia»), ma, anziché confermare le previsioni relative alla realizzazione dello stesso secondo quanto già stabilito dalla scheda 10b del regolamento urbanistico, si è determinato alla «non reiterazione la scheda 10b, peraltro di difficile realizzazione come evidenziato dagli stessi osservanti», senza però indicare le ragioni della diversa scelta pianificatoria, se non richiamando la volontà, espressa con riguardo all’osservazione 18/1, di «non alterare ulteriormente l’ambito di valore paesaggistico dei “Piantoni” che fa da quinta all’abitato di Castagneto» e di confermare «la potenzialità, l’estensione e le previsioni del Piano convenzionato in corso di realizzazione».

Il collegio ritiene che, così facendo, il Comune di Castagneto Carducci si sia sottratto all’obbligo di motivare adeguatamente e specificamente la scelta di rivedere in senso sfavorevole per Progetto Sviluppo la destinazione del suolo già impressa con il regolamento urbanistico previgente e con la scheda 10b, pur in presenza di un’aspettativa qualificata della società, scaturente dalle convenzioni del 30.03.2012 e del 6.07.2017 relative alla attuazione della scheda 10, la prima delle quali aveva già avuto iniziale esecuzione attraverso la cessione a titolo gratuito, da parte della società, con il contratto del 29.05.2012, delle aree destinate a standard costituite dalla particella 624 per un’estensione di mq 8.360.

La «difficile realizzazione [della scheda 10b] come evidenziato dagli stessi osservanti» non è di per sé sufficiente a spiegare le ragioni dell’integrale stralcio della scheda, dal momento che con la propria osservazione Progetto Sviluppo aveva espressamente chiesto il mantenimento della possibilità edificatoria nella misura già prevista nel precedente strumento di pianificazione, seppure con la variazione della destinazione da attività urbane a residenziale e con la previsione della possibilità di realizzazione al di fuori della vecchia perimetrazione.

Anche il richiamo alle “valutazioni già illustrate” con riguardo all’osservazione 18/1 non vale a ritenere adempiuto l’obbligo di specifica motivazione della diversa scelta urbanistica gravante sull’Amministrazione comunale: al di là del fatto che l’osservazione 18/1, pur riguardando il medesimo contesto territoriale (i “Piantoni”), faceva riferimento a particelle diverse rispetto a quelle oggetto dell’osservazione 18/2, con le proprie controdeduzioni all’osservazione 18/1 l’Amministrazione comunale aveva «confermato la volontà di non alterare ulteriormente l’ambito di valore paesaggistico dei “Piantoni” che fa da quinta all’abitato di Castagneto» e «la potenzialità, l’estensione e le previsioni del Piano convenzionato in corso di realizzazione, apparendo inopportuno un ulteriore incremento della potenzialità prevista».

Le motivazioni addotte per respingere l’osservazione 18/1, dunque, nella parte in cui esplicitano la volontà dell’Amministrazione di confermare le previsioni del piano convenzionato in corso di realizzazione e l’inopportunità di ulteriori incrementi della potenzialità prevista, non spiegano le ragioni dello stralcio della potenzialità edificatoria prevista dalla scheda 10b, anch’essa, come si è visto, oggetto di convenzione urbanistica già in corso di attuazione.

17. – L’accoglimento del primo motivo di ricorso determina l’assorbimento del secondo, con il quale la società ricorrente ha chiesto, in via subordinata, la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento del danno e, in via ulteriormente subordinata, al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento.

18. – In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento in parte qua degli atti impugnati.

19. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

TAR TOSCANA, I – sentenza 16.08.2025 n. 1460