Il Collegio premette che la ricorrente ha proposto ricorso ex art. 112 e segg. C.p.a. per l’ottemperanza della sentenza di questa Sezione n. 106/2025 del 14 marzo 2025, con cui formula, altresì, motivi impugnatori nei confronti dei medesimi atti. La trattazione, pertanto, segue tale ordine.
1. Quanto al ricorso ex art. 112 C.p.a.
Con il ricorso ex art. 112 C.p.a., proposto per l’ottemperanza della sentenza di questa Sezione n. 106/2025 del 14 marzo 2025, parte ricorrente ha chiesto la dichiarazione di nullità/inefficacia dei seguenti atti:
– deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Variazione P.I.AO. 2025-2027 – Sezione 3.2 Piano triennale dei fabbisogni di personale – Modifica modalita’ di reclutamento di cui al piano occupazionale 2025, date di assunzione previste e precisazioni relativamente ad alcuni profili professionali richiesti» (doc. 1);
– deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «PIAO 2025 – 2027 SEZ 2.2.2 Performance – Obiettivi di performance organizzativa delle strutture dirigenziali. Pesatura anno 2025 ai sensi del sistema di misurazione e valutazione della performance vigente» (doc. 2)
– deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Adeguamento della struttura organizzativa dell’Ente alla sentenza n. 106/2025 del TAR Emilia Romagna – Sezione staccata di Parma» (doc. 3);
– decreto del Sindaco di -OMISSIS- prot. interno n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Assegnazione al Segretario Generale -OMISSIS- della direzione ad interim del Servizio Avvocatura nelle more dell’attuazione della sentenza n. 106/2025 del TAR Emilia Romagna – Sezione staccata di Parma» (doc. 4);
– deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- dell’-OMISSIS- con oggetto «Variazione P.I.AO. 2025-2027 – Sezione 3.2 Piano triennale dei fabbisogni di personale – Modifica dei piani occupazionali 2025 e 2026» (doc. 5);
– determinazione del Dirigente del Settore Indirizzo e Controllo n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Approvazione di interpello interno per l’assunzione a tempo determinato, ex art. 110, comma 1 del D.Lgs. 267/2000, di un dirigente abilitato allo svolgimento della professione forense da assegnare in via esclusiva al Servizio Avvocatura» (doc. 6);
– atto di nomina dell’Avv. -OMISSIS- quale dirigente dell’Avvocatura Comunale ex art. 110, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000.
Va premesso che l’azione di ottemperanza può essere proposta – ex art. 112, comma 2, lettera b), C.p.a. (“L’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione: (…) b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo”) – per conseguire l’attuazione di una sentenza esecutiva del giudice amministrativo, quindi non passata in giudicato, come è nel caso di specie [cfr. la pronuncia di questa Sezione n. 324 del 22 novembre 2024 laddove si precisa che “Ritenuto che la ricorrente ha proposto l’azione di ottemperanza ex art. 112, comma 2, lett. b), cod.proc.amm., trattandosi di sentenza “esecutiva” con appello ancora pendente innanzi al Consiglio di Stato; che, come è noto, l’oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica dell’esatto adempimento, da parte dell’Amministrazione, dell’obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all’interessato l’utilità o il bene della vita riconosciutogli in sede di cognizione, sì da doversi di volta in volta accertare il preciso contenuto dei vincoli conformativi che ne discendono (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 22 agosto 2022 n. 7364); che, quanto poi all’ambito del c.d. “effetto conformativo” del giudicato, occorre distinguere le sentenze a “effetto vincolante pieno” – con le quali l’atto viene annullato per difetto dei presupposti soggettivi o oggettivi o per violazione di termini perentori relativi all’esercizio del potere –, dalle sentenze a “effetto vincolante strumentale” – con le quali l’annullamento per vizi formali (come quelli procedimentali o di mero difetto di motivazione) impone soltanto di eliminare il vizio dall’atto senza vincolare l’Amministrazione nei contenuti –, onde la portata effettiva del giudicato va ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, da correlare inoltre ai dati oggettivi di identificazione delle domande (“causa petendi” e “petitum”) proposte dalla parte ricorrente (in questi termini Cons. Stato, Sez. V, 12 luglio 2022 n. 5880)”]. Giova, altresì, ricordare che “l’oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica dell’esatto adempimento – ad opera dell’Amministrazione – dell’obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all’interessato l’utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione, con la precisazione che detta verifica, che deve essere condotta nell’ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l’esecuzione, comporta per il giudice dell’ottemperanza un’attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza “petitum – causa petendi – motivi – decisum” (v. Cons. Stato, Sez. VI, 16 ottobre 2020 n. 6277); che, secondo una consolidato orientamento, la «violazione del giudicato» è configurabile quando il nuovo atto riproduca gli stessi vizi già censurati in sede giurisdizionale o quando si ponga in contrasto con precise e puntuali prescrizioni provenienti dalla decisione del giudice, mentre si ha «elusione del giudicato» allorquando l’amministrazione, pur provvedendo formalmente a dare esecuzione alle statuizioni della sentenza, persegue l’obiettivo di aggirarle dal punto di vista sostanziale e in tal modo giunge surrettiziamente allo stesso esito già ritenuto illegittimo (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2022 n. 4088)” (si veda la sentenza di questa Sezione n. 210 del 26 giugno 2023).
In fatto parte ricorrente rappresenta che:
a) con ricorso notificato in data 16 agosto 2024, iscritto al n. 272/2024 RG del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia-Romagna, Sez. staccata di Parma, la ricorrente impugnava i seguenti atti: – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- dell’-OMISSIS- avente ad oggetto «Approvazione della revisione della macrostrutura e del funzionigramma dell’Ente – Revisione dell’assetto delle EQ – Mandato al Direttore Generale e ai Dirigenti» (doc. 7); – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Sistema dei ruoli di responsabilita’ dell’Ente. Assegnazione del personale in attuazione della revisione organizzativa ex delibera della Giunta comunale n. -OMISSIS- dell’-OMISSIS-» (doc. 8); – l’avviso di indagine ricognitiva per il conferimento di n. 10 incarichi di Elevata Qualificazione, pubblicato in data -OMISSIS- (doc. 9); – la disposizione dirigenziale del Dirigente del Settore Indirizzo e Controllo n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto “Approvazione avviso di indagine ricognitiva per il conferimento di n. 10 incarichi di Elevata Qualificazione”; – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Modifiche alla Sezione 2.3 ‘Rischi corruttivi e trasparenza’ e relativi allegati del Piano Integrato di Attivita’ e Organizzazione (P.I.A.O.) 2024/2026» (doc. 10); – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Presa d’atto della pesatura delle posizioni dirigenziali e degli incarichi di Elevata Qualificazione effettuata dal nucleo di valutazione e conseguente determinazione delle relative indennita’ di posizione» (doc. 11); – il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento all’avv. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Prevenzione e Sicurezza e di dirigente di Unità di Progetto (doc. 12); – il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno n. -OMISSIS- nella parte in cui conferisce alla dott. -OMISSIS- l’incarico dirigente amministrativo dell’Avvocatura Comunale (doc. 13);
b) con motivi aggiunti di ricorso notificati il -OMISSIS- la ricorrente impugnava altresì i seguenti atti: – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Nomina di nuovi difensori del Comune di -OMISSIS- nelle cause pendenti» (doc. 14); -la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Indirizzo per la nomina dei difensori del Comune di -OMISSIS- nel contenzioso in carico all’Avvocatura Comunale» (doc. 15); – la determinazione del Dirigente dell’Avvocatura Comunale n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione del settore Avvocatura all’Avv. -OMISSIS-» (doc. 16); – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) 2024-2026 approvato con deliberazione di Giunta Comunale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-. Variazione sezione 2.2.2 “Obiettivi di performance organizzativa delle strutture dirigenziali”» (doc. 17);
c) con motivi aggiunti di ricorso notificati il 4 novembre 2024, l’istante impugnava inoltre gli incarichi dirigenziali conferiti dall’Ente (il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento al Dott. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Marketing Territoriale; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento all’Ing. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Sviluppo del Patrimonio; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento alla Dott.sa -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore -OMISSIS- per il Cittadino e Servizio Staff del Sindaco; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento all’Ing. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Infrastrutture e Smart City; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento al Dott. -OMISSIS- dell’incarico di Comandante del Corpo di Polizia Locale; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento all’Arch. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore -OMISSIS-; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento al Dott. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Pianificazione Strategica; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento al Dott. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Promozione della Collettività; il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento alla Dott.ssa -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Entrate);
d) con ulteriori motivi aggiunti di ricorso notificati il 23 dicembre 2024 la ricorrente impugnava, infine, i seguenti atti: – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Modifica della macrostruttura dell’ente approvata con delibera della Giunta Comunale n.-OMISSIS-» (doc. 19); – il decreto sindacale prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione – Coordinatore Avvocato del Settore Avvocatura all’Avv. -OMISSIS-» (doc. 20); – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) 2024-2026 approvato con Deliberazione di Giunta Comunale n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e pesatura anno 2024 obiettivi di performance organizzativa delle strutture dirigenziali ai sensi del sistema di misurazione e valutazione della performance vigente. Variazione novembre 2024» (doc. 21); – la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Approvazione del Regolamento per la disciplina interna dell’Avvocatura e dei compensi professionali spettanti agli avvocati di ruolo presso l’Avvocatura» (doc. 22).
Sintetizza la difesa attorea che, con il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti, la ricorrente censurava le decisioni dell’Amministrazione che, relativamente all’assetto organizzativo dell’Avvocatura Comunale, avevano in un primo tempo affidato la dirigenza ad una funzionaria non avvocato con assegnazione del ruolo di Avvocato Coordinatore ad una “Elevata Qualificazione” (EQ), individuata nella persona dell’Avv. -OMISSIS-, e che, in un secondo tempo, avevano soppresso la dirigenza, affidandone la guida alla menzionata funzionaria “EQ”, direttamente subordinata al Sindaco.
Il ricorso veniva deciso con la sentenza di questa Sezione n. 106/2025 del 14 marzo 2025, con cui, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, si escludeva lo scrutinio relativamente ai seguenti atti: «a) Quanto al ricorso introduttivo: – Deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Presa d’atto della pesatura delle posizioni dirigenziali e degli incarichi di elevata qualificazione effettuata dal nucleo di valutazione e conseguente determinazione delle relative indennità di posizione»; b) Quanto al primo ricorso per motivi aggiunti: – Deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Nomina di nuovi difensori del Comune di -OMISSIS- nelle cause pendenti»; c) Tutti i provvedimenti impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti» (ossia, quanto a questi ultimi, gli incarichi dirigenziali). Per il resto, il ricorso veniva in parte accolto – in ragione di un assetto organizzativo dell’Avvocatura comunale non rispettoso del principio di autonomia ed indipendenza presidiato dalla Legge professionale –, con conseguente annullamento di alcuni degli atti impugnati.
La difesa attorea sottolinea che, a suo avviso, fra gli atti annullati dalla sentenza n. 106/2025 risultano ricompresi: il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-, di conferimento all’avv. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Prevenzione e Sicurezza e di dirigente di Unità di Progetto (doc. 12); il decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno n. -OMISSIS- nella parte in cui conferisce alla dott.ssa -OMISSIS- l’incarico dirigente amministrativo dell’Avvocatura comunale (doc. 13); la determinazione del Dirigente dell’Avvocatura comunale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione del settore Avvocatura all’Avv. -OMISSIS-» (doc. 16); il decreto sindacale prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto «Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione – Coordinatore Avvocato del Settore Avvocatura all’Avv. -OMISSIS-» (doc. 20). Con ciò parte ricorrente sostiene che la pronuncia di accoglimento citata avrebbe travolto tutti gli atti soggetti alla giurisdizione del giudice adito, restandone così investito anche l’incarico conferito alla ricorrente di dirigente del Settore Prevenzione e Sicurezza e di dirigente di Unità di Progetto (decreto sindacale del -OMISSIS- prot. interno -OMISSIS-).
La difesa attorea a tal fine riporta il dispositivo della citata sentenza n. 106/2025: «Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede: A. dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, conseguentemente indicando ai sensi dell’art. 11, comma 1, C.p.a. il giudice ordinario come provvisto di giurisdizione, sui seguenti atti: 1. Quanto al ricorso introduttivo: – Deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Presa d’atto della pesatura delle posizioni dirigenziali e degli incarichi di elevata qualificazione effettuata dal nucleo di valutazione e conseguente determinazione delle relative indennità di posizione»; 2. Quanto al primo ricorso per motivi aggiunti: – Deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto «Nomina di nuovi difensori del Comune di -OMISSIS- nelle cause pendenti» (doc. 68); 3. Gli atti impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti; B. Il ricorso introduttivo va in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, in parte accolto, in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto, come in motivazione; C. Il primo ricorso per motivi aggiunti va in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e in parte accolto; D. Il secondo ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione; E. Il terzo ricorso per motivi aggiunti va in parte accolto; F. Per l’effetto vanno annullati gli atti impugnati, nei limiti dell’accoglimento».
Da tale dispositivo l’esponente ricava che:
a. il ricorso introduttivo è stato dichiarato ‘inammissibile’ quanto alla deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-; ‘improcedibile’ quanto alla deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, per sostanziale cessazione della materia, in quanto superata «dalle determinazioni successive che hanno rimosso, a seguito dell’ordinanza di questa Sezione n. 151/2024, il Dirigente amministrativo preposto all’Avvocatura municipale»; analogamente ‘improcedibile’ quanto al decreto sindacale prot. n. -OMISSIS- nella parte in cui conferisce alla dott.ssa -OMISSIS- l’incarico dirigente amministrativo dell’Avvocatura comunale; ‘rigettato’ quanto all’istituzione del nuovo Settore Prevenzione e Sicurezza; ‘accolto’ quanto agli ulteriori atti impugnati, e così, sia quanto al decreto sindacale del prot. -OMISSIS- di conferimento all’avv. -OMISSIS- dell’incarico di dirigente del Settore Prevenzione e Sicurezza e di dirigente di Unità di Progetto, sia quanto alla determinazione del Dirigente dell’Avvocatura Comunale n. -OMISSIS- avente ad oggetto «Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione del settore Avvocatura all’Avv. -OMISSIS-»;
b. il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato ‘inammissibile’ con riguardo alla deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, e ‘accolto’ quanto agli ulteriori atti impugnati, e così, quanto alla deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, alla determinazione del Dirigente dell’Avvocatura Comunale n. -OMISSIS-, alla deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-;
c. il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile con riguardo a tutti gli atti con esso specificamente impugnati, e così, quanto ai decreti sindacali prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-;
d. il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto, con annullamento dei seguenti atti (in toto, quanto a quelli che riguardano esclusivamente l’Avvocatura, ovvero nella parte che la concerne, quanto agli altri): la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, il decreto sindacale prot. n. -OMISSIS-, la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, la deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-.
La difesa attorea ritiene che, per effetto dell’annullamento in parte qua degli atti organizzativi riguardanti l’Avvocatura municipale, le diposizioni precedenti sull’assetto di detto settore abbiano ripreso vigore con conseguente necessaria perdurante efficacia anche dell’incarico dirigenziale a suo tempo conferito alla ricorrente (con decreto del Sindaco di -OMISSIS- prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-) e mai revocato.
L’esponente evidenzia che, successivamente alla sentenza n. 106/2025, l’Ente emanava gli atti censurati in questa sede che, a dire della stessa, sarebbero elusivi della pronuncia, essendo rivolti ad evitare il suo ritorno al vertice dell’Avvocatura comunale, oltre ad impedire la dovuta applicazione dei principi affermati dalla menzionata sentenza in ordine alla debita organizzazione dell’Avvocatura comunale di -OMISSIS-.
Di qui l’esigenza di presentare il ricorso in ottemperanza per le seguenti ragioni:
1. sono stati elusi gli effetti ripristinatori della sentenza;
2. è stato disapplicato il principio per cui la posizione apicale dell’Avvocatura comunale di -OMISSIS- deve essere assegnata a chi assommi in sé la qualifica dirigenziale e l’abilitazione professionale forense;
3. è stato violato l’assunto che emerge dalla sentenza per cui il principio della rotazione dei dirigenti non è pertinente nel caso di specie.
Quanto al primo profilo di doglianza, sottolinea la difesa attorea che, per effetto dei pronunziati annullamenti, la struttura dell’Avvocatura comunale di -OMISSIS- deve ritenersi immutata sin dagli atti istitutivi, giacché l’effetto “ristrutturante” degli atti impugnati dalla ricorrente e annullati dalla sentenza n. 106/2025 va a questo punto considerato come inesistente ex tunc, e quindi incapace di produrre alcuna conseguenza. Il che comporta anche la ripristinata collocazione della ricorrente al vertice dell’Avvocatura, collocazione che mai è stata posta nel nulla da atti successivi e che, invece, il Comune di -OMISSIS- ora ingiustificatamente ignora.
Sul primo profilo di doglianza, l’Amministrazione controdeduce che la reviviscenza degli atti amministrativi in vigore prima della adozione dei nuovi, quando questi ultimi annullati, non è automatica e risulta configurabile solo nel caso in cui tra l’atto annullato e quello precedente non si rinvenga (e non permanga) la volontà dell’Amministrazione di esaurire gli effetti del primo.
Da tale considerazione la difesa comunale fa discendere che:
– l’istituzione del Settore “Prevenzione e Sicurezza” e il suo affidamento alla ricorrente non sono stati annullati dalla sentenza di questa Sezione;
– l’annullamento dell’atto organizzativo del Servizio Avvocatura e del suo affidamento ad un avvocato “EQ” non ha rivitalizzato il decreto del 2023 di affidamento alla ricorrente della dirigenza dell’Avvocatura, sia perché definitivamente eliminato dal decreto sindacale di assegnazione del Settore “Prevenzione e Sicurezza”, sia perché, in ogni caso, l’annullamento in parte qua della macro-organizzazione del Comune di -OMISSIS- non dà luogo alla reviviscenza dello status quo ante, stante la definitiva e valida determinazione datoriale di riassegnare le posizioni dirigenziali.
Sul punto il Collegio considera condivisibili i rilievi della difesa comunale, laddove sottolinea che con la sentenza n. 106/2025 non si è pronunciato l’annullamento degli atti istitutivi del nuovo Settore “Prevenzione e Sicurezza”, né di conseguenza della relativa nomina di dirigente dello stesso in capo alla ricorrente. Nemmeno, poi, si è dato luogo ad una reviviscenza del previgente assetto organizzativo dell’Avvocatura comunale, essendosi questo giudice pronunciato esclusivamente sulla illegittimità in parte qua degli atti di macro-organizzazione dell’Avvocatura comunale, con l’annullamento degli stessi in ragione della imprescindibile tutela del bene giuridico, presidiato dal Legislatore, della indipendenza ed autonomia dell’Avvocatura pubblica, in specie comunale (art. 23 Legge Professionale); di conseguenza, detta pronuncia ha comportato l’annullamento delle disposizioni che prevedevano quello specifico assetto organizzativo e, in particolare, l’affidamento della guida dell’Avvocatura civica a dipendente che non riveste la qualifica dirigenziale o è privo dell’abilitazione professionale e viene nominato direttamente dal Sindaco.
In particolare, sul primo punto la sentenza n. 106/2025 si esprime come segue: “Quanto, poi, alla impugnazione della deliberazione comunale che istituisce il nuovo Settore “Prevenzione e Sicurezza”, si ritiene che i profili lamentati da parte ricorrente, in mancanza di vincolo normativo speciale (come invece accade per il Regolamento dell’Avvocatura e per le misure anticorruttive), non siano sufficienti ad individuare il vizio di abnormità dell’esercizio della discrezionalità amministrativa spesa”.
Sul secondo punto, la sentenza n. 106/2025 precisa che “Gli enucleati elementi evidenziano che l’attribuzione in concreto avvenuta della direzione dell’Avvocatura civica ad un funzionario in posizione di “EQ” e non ad un dirigente (avvocato cassazionista) non rispetta i criteri di effettiva tutela delle guarentigie legali di autonomia ed indipendenza, in quanto il funzionario è chiamato a svolgere compiti (assegnati all’Avvocatura dallo stesso Ente) che non ha il potere di esercitare sostanzialmente, ai sensi del Regolamento di organizzazione del Comune medesimo, e per i quali è stato predisposto, in alcune ipotesi, l’intervento, ossia il controllo, di un Dirigente amministrativo: tali misure organizzative compromettono, come illustrato, il rispetto del principio di autonomia ed indipendenza presidiato dalla Legge professionale, rendendo illegittime le misure organizzative così articolate. In definitiva, si ritiene che la guida dell’Avvocatura del Comune di -OMISSIS-, dotata dall’Ente stesso di funzioni tecnicamente appartenenti alla tipologia dirigenziale, venga in tale assetto organizzativo affidata illegittimamente ad un funzionario di “Elevata Qualificazione”, in violazione del Regolamento di organizzazione dell’Ente nonché della Legge professionale ed in assenza dei presupposti dichiarati”.
Di conseguenza, l’effetto conformativo della sentenza n. 106/2025 comporta che, annullati gli atti organizzativi che hanno determinato in parte qua l’illegittimo assetto della Avvocatura comunale, senza alcuna reviviscenza delle pregresse nomine in quanto la pronuncia è circoscritta – in ragione dell’ambito di giurisdizione – ai soli atti macro-organizzativi e l’effetto caducante investe i soli incarichi immediatamente conseguenti agli atti macro-organizzativi illegittimi, l’Amministrazione doveva riesercitare il proprio potere discrezionale sull’assetto organizzativo di quella struttura, tenendo conto del principio di diritto affermato. Inoltre, la pronuncia ottemperanda non ha disposto l’annullamento delle previsioni comunali relative alla rotazione dirigenziale; in realtà, la questione dell’applicazione della rotazione dirigenziale alla ricorrente è affrontata nella sentenza n. 106/2025 esclusivamente in relazione all’esame del parere ANAC che l’Amministrazione ha indicato quale presupposto della asserita necessaria sostituzione dell’avvocato dirigente dell’Avvocatura comunale con un funzionario “EQ”, concludendosi in sentenza per l’insussistenza di un simile obbligo a fronte della necessità di coordinare simili avvicendamenti con le norme che regolano l’assetto organizzativo dell’Amministrazione (cfr. sentenza n. 106/2025: “Nel caso concreto, infatti, le guarentigie di autonomia ed indipendenza dell’Avvocatura pubblica non emergono dagli atti di riorganizzazione impugnati che allo scopo non risultano, come già si è avuto modo di osservare, nemmeno supportati dai presupposti dagli stessi enunciati. 2.3.A. Quanto ai presupposti, innanzitutto, la sostituzione della figura dirigenziale con quella di funzionario “EQ” non è oggetto, nemmeno latamente, dell’ordinanza n. 151/2024 di questa Sezione: come precisato con la successiva ordinanza n. 196/2024, la Sezione non si è occupata in fase cautelare della sostituzione del dirigente con un “EQ”. Parimenti, non individua alcun obbligo di sostituzione del dirigente con un “EQ” il parere emesso dall’ANAC sullo specifico quesito richiesto dall’Amministrazione, in relazione al quale è doveroso osservare, preliminarmente, che è stato reso su di un quesito concernente “l’applicabilità della rotazione ordinaria alla dirigente dell’Avvocatura del Comune di -OMISSIS-”, e non, quindi, sulla sostituzione del Dirigente Avvocato capo dell’Avvocatura civica con un funzionario con incarico “EQ”. Il parere non è reso sull’ipotesi di rotazione straordinaria (disciplinare) sulla quale l’Autorità ha chiesto di essere aggiornata in relazione alle prospettazioni contenute nell’istanza del Comune di -OMISSIS-, bensì sulla misura organizzativa anticorruzione della rotazione ordinaria (…) Pertanto, è agevole osservare che l’Amministrazione comunale erroneamente ritiene l’esaminato parere quale presupposto dell’obbligo di procedere alla sostituzione del dirigente avvocato con un funzionario EQ perché, quale che sia l’effetto di tale parere, comunque non è contemplato né consentito articolare un riassetto organizzativo affidato stabilmente ad un “EQ” in violazione dei principi dell’autonomia ed indipendenza sanciti dalla Legge Professionale”).
In definitiva, il primo profilo di doglianza non rivela alcuna forma di violazione/elusione della sentenza n. 106/2025.
Quanto al secondo profilo di doglianza, sottolinea la difesa attorea, l’istituto prescelto dall’Amministrazione (nomina ex art. 110, comma 1, T.U.E.L.) per “coprire” la posizione apicale dell’Avvocatura civica è elusivo del principio cui si ispira la sentenza n. 106/2025, ovvero che la dirigenza dell’Avvocatura deve essere affidata a personale che abbia «superato il prescritto percorso di qualificazione per l’inserimento nel ruolo dirigenziale» avendone vinto il relativo concorso (con riferimento a Cons. di Stato, Comm. Spec., 27 dicembre 2003, n. 514); la scelta contestata, per di più, sarebbe diretta a recuperare alla guida dell’Avvocatura una “EQ”, benché la sentenza in questione lo vieti esplicitamente.
Aggiunge la difesa attorea che la dirigenza delle Avvocature comunali non può essere trasformata in una “dirigenza fiduciaria” (con riferimento a Cons. Stato, V, 23 novembre 2023, n. 10049), e tale illegittimo assetto sarebbe invece sortito con il meccanismo prescelto per la selezione del nuovo dirigente dell’Avvocatura (definito negli atti macro-organizzativi che hanno stabilito di farvi ricorso, fra cui il PIAO variato con la deliberazione della Giunta Comunale n. -OMISSIS-), meccanismo che «non assume in alcun modo caratteristiche concorsuali e non darà luogo a una graduatoria finale di merito» (cfr det. dir. n. -OMISSIS-); quindi, detto strumento connota l’incarico conferendo come incarico fiduciario (che prescinde addirittura dal possesso della qualifica dirigenziale in virtù del superamento del relativo concorso), come ha ripetutamente chiarito la giurisprudenza. Con ciò eludendosi, ad avviso dell’esponente, le chiare prescrizioni dettate in merito dalla sentenza n. 106/2025.
Parte attrice articola, altresì, ulteriori rilievi in relazione ai presupposti ed ai limiti del ricorso all’istituto previsto dall’art. 110, comma 1, T.U.E.L., nel caso specifico evidenziando che l’Amministrazione avrebbe agito in assenza degli stessi, poiché utilizzato l’istituto in misura esorbitante rispetto alle quote consentite; infine, tale tipologia di incarico sarebbe impiegata in violazione dell’art. 26 del Regolamento di organizzazione comunale, il quale ammette il ricorso all’art. 110 T.U.E.L. solo per incarichi non eccedenti il mandato del Sindaco nominante («la durata del contratto […] non può avere durata superiore a quella del mandato elettivo del Sindaco»), mentre l’affidamento in concreto ha durata triennale (e la disponibilità a ricoprire la posizione per tale durata era posta quale criterio selettivo) quando l’attuale Sindaco è in carica dal 29 giugno 2022 con scadenza del mandato nel 2027.
Sul secondo profilo di doglianza (compatibilità dell’incarico ex art. 110 T.U.E.L. con l’art. 23 Legge professionale forense), l’Amministrazione controdeduce che gli atti adottati sono stati i seguenti, tutti sistemicamente tesi a dotare l’Avvocatura civica di un dirigente e ad individuare l’affidatario dell’ufficio: – deliberazioni G.M. -OMISSIS-, n. -OMISSIS- e -OMISSIS-, n. -OMISSIS- (in modifica della deliberazione G.C. -OMISSIS- n. -OMISSIS- di approvazione del P.I.A.O. 2025/2027, e in particolare la sezione 3.2 – P.T.F.P. 2025-2027, paragrafo 3.2.1.2 – Fabbisogni anno 2025, che prevede nel Piano occupazionale 2025 la copertura di un posto a tempo determinato in qualifica dirigenziale di un dirigente abilitato allo svolgimento della professione forense da assegnare in via esclusiva all’Avvocatura tramite ricorso a contratto ex art. 110, comma 1, del D.lgs. 267/2000 di durata triennale); – deliberazione G.M. -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, di adeguamento della struttura organizzativa dell’Ente alla sentenza n. 106/2025 di questa Sezione; – determinazione dirigenziale -OMISSIS-, n. -OMISSIS- con la quale è stato approvato l’avviso di interpello interno per l’assunzione a tempo determinato, ex art. 110, comma 1 del D.Lgs. 267/2000, di un dirigente abilitato allo svolgimento della professione forense da assegnare in via esclusiva al Servizio Avvocatura; – avviso di interpello interno -OMISSIS-, prot. gen. -OMISSIS- (in pubblicazione per cinque giorni, dal 2 al 7 aprile 2025, sul sito web del Comune nell’apposita sezione di Amministrazione Trasparente e sulla Intranet dell’Ente); – determinazione dirigenziale -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, con la quale è stata nominata la commissione esaminatrice; – determinazione dirigenziale -OMISSIS-, n. -OMISSIS- del con la quale si è proceduto all’ammissione all’interpello dell’unico candidato idoneo; – determinazione -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, con la quale è stata attestata la conformità della procedura all’avviso di selezione e alle norme di legge e regolamentari; – nota -OMISSIS-, prot. gen. n. -OMISSIS-, con la quale il Presidente della Commissione ha inviato al Sindaco copia del verbale della seduta del -OMISSIS- contenente l’esito della valutazione effettuata e il giudizio di merito sul candidato; – nota -OMISSIS-, prot. gen. n. -OMISSIS-, con la quale il Sindaco ha comunicato che la candidata ritenuta maggiormente qualificata al conferimento è l’avv. -OMISSIS-; – nota -OMISSIS-, prot. gen. n. -OMISSIS-, con la quale è stata comunicata all’Avv. -OMISSIS- la richiesta di accettazione dell’incarico; – nota -OMISSIS-, prot. gen. n. -OMISSIS-, di risposta e accettazione da parte della candidata; – determinazione dirigenziale -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, “Assunzione a tempo determinato ex art. 110 comma 1 D.lgs. 267/2000 dell’Avv. -OMISSIS- quale dirigente da assegnare in via esclusiva al Servizio Avvocatura e contestuale collocamento in aspettativa senza assegni quale Funzionario Avvocato ai sensi dell’art. 110 comma 5 del D.lgs. 267/2000”; – decreto sindacale -OMISSIS-, prot. gen. n. -OMISSIS-, contenente l’incarico di dirigente dell’Avvocatura ex art. 110, c. 1, T.U.E.L., all’Avv. -OMISSIS-.
Il Comune preliminarmente eccepisce il difetto di interesse della ricorrente, in quanto l’Ente ha dato corso ad una riedizione del suo potere organizzativo, inserendo nella struttura della Avvocatura la funzione dirigenziale e svolgendo il procedimento di individuazione del suo affidatario: secondo il Comune resistente, escluso qualsivoglia obbligo di incaricare ex necesse la ricorrente, ella è alla guida del Settore “Prevenzione e Sicurezza” e non ha partecipato alla selezione suddetta, nonostante avesse tutti i requisiti per poterlo fare. Di conseguenza, la difesa comunale prospetta che difetterebbe l’interesse ad annullare gli atti riguardanti la riorganizzazione dell’Avvocatura comunale successiva alla sentenza di questa Sezione: ciò sarebbe rilevante perché precluderebbe alla ricorrente l’impugnazione degli atti selettivi sopra indicati, limitando la sua contestazione alla sola ipotesi di ritenere, davanti al Giudice Ordinario, suo (perciò non affidabile ad altri) l’ufficio della dirigenza della Avvocatura civica.
La difesa comunale formula altresì un’eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in relazione alle critiche relative alla accessibilità, nella specie, all’istituto dell’art. 110, comma 1, del T.U.E.L., perché in tale materia la giurisprudenza sarebbe granitica (citando C.d.S., V, 11 marzo 2025, n. 1984; T.A.R. Abruzzo, I, 13 marzo 2025, n. 130) nello statuire che tali procedure differiscono, nei modi e negli effetti, da quelle concorsuali e si attestano su di un piano prettamente lavoristico che le rimette alla giurisdizione del Giudice Ordinario.
Nel merito della procedura ex art. 110, comma 1,T.U.E.L., citando la decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, 9 settembre 2024, n. 7497, sarebbe corretto il ricorso a tale istituto: «Dal quadro normativo si evince che la procedura finalizzata alla copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici di qualifiche dirigenziali e di alta specializzazione, mediante contratto a tempo determinato, ai sensi dell’art. 110, co, 1, del TUEL, non può derogare dal rispetto delle prescrizioni di cui all’art. 19, co. 6, del D.Lgs. n. 165/2001, il quale fornisce due fondamentali e correlate indicazioni: a) l’incarico può essere conferito a soggetti esterni a condizione che la professionalità ricercata “non sia rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione”; occorre quindi preliminarmente dimostrare l’assenza totale dei ruoli dell’amministrazione di persone aventi la professionalità necessaria; b) gli “incarichi sono conferiti fornendone esplicita motivazione”, la quale è funzionale alla verifica della particolare e comprovata qualificazione professionale, richiesta ai funzionari da sottoporre a selezione, e della insussistenza di professionalità equivalenti all’interno dell’ente, anche ai fini del controllo della corte dei conti sugli atti di conferimento dei predetti incarichi». Evidenzia la difesa comunale che, secondo il Consiglio di Stato, la ricerca della presenza delle professionalità tra i dipendenti deve precedere la pubblicazione dell’avviso al pubblico e che la ricerca all’esterno deve seguire l’accertamento dei requisiti in capo a soggetti appartenenti ai ruoli dell’amministrazione, e quindi anche tra i funzionari direttivi di categoria, in caso di vacanza in organico di personale dirigenziale, come inequivocabilmente si desumerebbe dall’utilizzo, da parte dell’art. 19, co. 6, del D.Lgs. n. 165/2001, della locuzione plurale “ruoli”.
Da ciò l’Amministrazione desume la piena legittimità dell’interpello interno indetto dal Comune di -OMISSIS-, che, in ossequio alla normativa in materia, ha proceduto innanzitutto ad accertare la disponibilità di dipendenti in servizio ai quali poter affidare l’incarico dirigenziale per cui è causa, sottolineando l’inconferenza del richiamo attoreo alla sentenza del Consiglio di Stato 23 novembre 2023, n. 10049: la vicenda sulla quale è stata resa la suddetta decisione non avrebbe nulla a che fare con l’istituto dell’affidamento di incarichi dirigenziali ex art. 110 T.U.E.L., riguardando la scelta di una Amministrazione regionale di inserire l’avvocatura in un’area funzionale “alle dipendenze del presidente”, nella quale il dirigente avvocato risultava sostanzialmente collocato in una posizione subordinata al dirigente dell’area, perciò, ad avviso della difesa comunale, il modello legale del quale il Consiglio di Stato ha rilevato la violazione risiedeva nel vulnus all’indipendenza e all’autonomia dell’Avvocatura regionale e del suo dirigente, e non nella modalità di reclutamento (ex art. 110 T.U.E.L.) di quest’ultimo.
Evidenzia la difesa comunale che, senza alcun contrasto con la decisione del Consiglio di Stato invocata dalla ricorrente, nella specie il Municipio ha svolto una selezione formale del nuovo dirigente legale, l’ha incardinato nella struttura dell’ufficio (autonomo e indipendente) e l’ha incaricato stabilmente, per un tempo pari a tre anni (come dispone la legge); tale operato si inquadrerebbe, secondo la prospettazione comunale, nelle usuali ipotesi per cui gli incarichi dirigenziali sono affidabili per il tramite del concorso ovvero della selezione disciplinata dal T.U.E.L., quest’ultima comunque non vietata e di prassi spesso utilizzata dalle Amministrazioni (docc. 16-17 e 22).
Infine, sottolinea l’Amministrazione, l’incarico di cui all’art. 110 T.U.E.L. non sarebbe fiduciario in senso tecnico come quelli di cui all’art. 90 T.U.E.L. (e alcune sentenze citate da controparte si riferirebbero ai diversi incarichi di cui al D.Lgs. n. 165/2001). Al contrario degli incarichi ex art. 90 (“Uffici di supporto agli organi di direzione politica”), quelli ex art. 110 (“Incarichi a contratto”) presuppongono sia l’inserimento dell’incarico dirigenziale nella dotazione organica dell’Ente, sia un apposito procedimento di selezione, seppur non di natura pienamente concorsuale; ulteriormente, aggiunge l’Ente, mentre i rapporti fiduciari in senso tecnico, ossia quelli costituiti ai sensi dell’art. 90 T.U.E.L., sono liberamente recedibili da parte dell’organo di vertice politico che li ha designati in quanto costituiscono gli uffici di staff del Sindaco, ossia uffici di diretto supporto all’azione politica, gli incarichi dirigenziali a tempo determinato ex art. 110 sono soggetti alle medesime regole di recesso/revoca che valgono per i dirigenti di ruolo e quindi condividono la loro stessa stabilità (adducendo che anche i dirigenti di ruolo hanno un incarico dirigenziale temporaneo, spesso di durata proprio triennale).
Quanto alle doglianze in merito al conferimento a tempo determinato dell’incarico di Dirigente Avvocato, esse sarebbero irrilevanti alla luce del parere ANAC che avrebbe imposto la rotazione (ora prevista dal nuovo PIAO), perché la durata limitata dell’incarico di dirigente dell’Avvocatura è un obbligo cogente, discendente dalle norme anticorruzione come interpretate dalla relativa Autorità.
L’Amministrazione controdeduce, infine, sui rilievi relativi ai presupposti ed ai limiti del ricorso all’istituto di cui all’art. 110 T.U.E.L. in punto di quote ammissibili.
Sulla natura dell’incarico contestato, il Comune resistente precisa, nella memoria di replica, che esistono i dirigenti di ruolo e quelli a tempo determinato, e, tra questi, quelli “ordinari” dell’art. 110, comma 1, T.U.E.L., e quelli “straordinari” dell’art. 110, comma 2, e tutti devono essere selezionati in via comparativa, secondo le regole dell’ordinamento; una volta selezionati, tutti assumono il profilo di dirigente, che è un fatto concorsuale e di carriera, inconferente rispetto alla «virtù propria» invocata dalla ricorrente.
In particolare, la difesa comunale evidenzia che la determinazione di acquisire un dirigente avvocato ex art.110, comma 1, T.U.E.L. è una potestà erariale di piena legittimità “in alcun modo interdetta dalla presenza in organico di un dirigente avvocato in re ipsa, il cui preteso diritto al posto in Avvocatura comporterebbe una limitazione della discrezionalità organizzativa del Municipio, e il suo obbligo di selezionare non il dirigente che vuole (nella specie, un nuovo avvocato) ma quello da assegnare al posto inviso a chi lo deteneva (per effetto di un decreto sindacale valido ed efficace), perché ontologicamente destinato a dirigere l’Avvocatura” (in questi termini a pag. 4 della memoria).
Secondo la prospettazione comunale, l’assunto della ricorrente secondo cui l’art. 23 della Legge professionale forense rende inapplicabile l’art. 110 T.U.E.L. alle avvocature erariali sarebbe privo di qualunque riscontro normativo, giurisprudenziale e logico, perché gli affidamenti dirigenziali sono tutti fiduciari e l’autonomia professionale dei dirigenti è un fatto che attiene all’autonomia organizzativa e di determinazione, non una questione di temporaneità dell’impiego; nel caso della Avvocatura, la legge ne prescrive l’autonomia e l’indipendenza, e questa, sottolinea il Comune di -OMISSIS-, è una guarentigia che non incide sulle modalità di individuazione del personale legale, la cui integrità di ruolo è un fatto organizzativo e non assunzionale.
Sul punto la difesa comunale invoca a sostegno alcune pronunce giurisprudenziali che riterrebbero legittimi gli interpelli e/o le nomine di dirigenti dell’avvocatura tramite interpello ex art. 110 TUEL:
– “Con riguardo alla impugnazione relativa alla deliberazione della Giunta Provinciale n° 230 del 25.05.2010 avente oggetto “Definizione dei criteri per la formazione di un elenco di candidati idonei per il conferimento di incarichi di dirigente a tempo determinato, ai sensi dell’Art. 110 comma 1, del D.Lgs. n° 267/2000”, non si vede come la stessa non permetta di valorizzare le competenze degli Avvocati, dato che si sofferma sulla responsabilità delle strutture di media e alta complessità, nonché della attività che evidenzino attitudini all’esercizio di funzioni connessa al ruolo dirigenziale si tratta di norme che ben possono valorizzare la professionalità dei componenti dell’Ufficio Legale” (T.A.R. Marche, Ancona, Sez. I, 15 dicembre 2012, n. 829);
– “Come esattamente dedotto dagli appellanti, infatti, il conferimento dell’incarico è avvenuto in una prima fase (dal 1° luglio 2009 al 31 dicembre 2010) sulla scorta di contratti individuali stipulati dai dipendenti con l’amministrazione a norma dell’art. 110 del TUEL in forza sopra menzionati dei decreti del Presidente della Provincia di Fo.. Si tratta peraltro di una facoltà legittimamente esercitata dalla Provincia, giacché nei decreti in questione si dà atto che la possibilità di copertura di posti dirigenziali ricompresi “in pianta organica” mediante contratto a tempo determinato è contemplata anche dallo St. dell’Ente (art. 51, comma 4, richiamato nei decreti).” (citando C. App. Bari, Sez. lav., 2 novembre 2021, n. 1883, asseritamente in merito a un caso riguardante anche il conferimento dell’incarico di dirigente dell’Avvocatura).
Sul secondo profilo di doglianza in esame l’U.N.A.E.P. argomenta circa il contrasto tra ricorso all’istituto di cui all’art. 110 T.U.E.L. e garanzie sancite dall’art. 23 della Legge professionale forense, come segue:
– l’incarico è a tempo determinato e ciò confligge con la prescritta stabilità e continuità delle funzioni, sacrificando l’autonomia e l’indipendenza dell’Avvocato, atteso che il suo operato potrebbe essere condizionato dalla possibilità o meno del rinnovo contrattuale;
– tali incarichi hanno natura eccezionale, soprattutto nell’ipotesi in cui siano riservati a funzionari non in possesso della qualifica dirigenziale per superamento di concorso (con riferimento alla giurisprudenza giuscontabile e civilistica);
– il Consiglio Nazionale Forense ha ribadito quali siano i presupposti, in concorso tra loro, per l’iscrizione dell’Avvocato pubblico all’Albo speciale professionale (sent. n. 170 del 14 settembre 2023): 1) deve esistere, nell’ambito strutturale dell’ente pubblico, un ufficio legale che costituisca un’unità organica autonoma; 2) colui che richiede l’iscrizione deve svolgere l’attività professionale per la trattazione delle cause e degli affari propri dell’ente in via esclusiva; 3) il dipendente avvocato deve essere stabilmente assegnato all’ufficio legale;
– l’affidamento di incarico ad un avvocato ex art. 110 T.U.E.L. contrasta con i principi: a) di autonomia ed indipendenza (terzietà) dell’avvocato pubblico, il quale, fiduciariamente investito dal vertice politico-amministrativo di un incarico a termine, non è in grado di garantire, appunto, quella indipendenza e neutralità del giudizio professionale rispetto agli intendimenti dell’Ente; b) di stabilità dell’incarico di Dirigente Avvocato ai fini di una corretta ed ancora una volta indipendente tutela dell’Ente, stabilità per tabulas negata da un contratto solo a tempo determinato e dalle stesse proposizioni, nel caso di specie, dell’Interpello di cui alla determinazione del Dirigente n. -OMISSIS- del -OMISSIS- ove si legge (art. 8) che l’Amministrazione «nel corso della durata dell’incarico, potrà eventualmente essere attribuito altro incarico per ragioni connesse ad insindacabili esigenze dell’Ente, oltreché agli effetti di eventuali sentenze che riguardino il Comune di -OMISSIS-, tenendo conto delle attitudini, capacità professionali ed esperienze maturate dall’incaricato», sicché l’incarico si pone in diretto contrasto con i predetti principi poiché conclama la natura fiduciaria dello stesso (natura confermata dalla sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, del 29 maggio 2017 n. 4684);
– nel caso concreto va considerato che: a) l’incarico ex art. 110 T.U.E.L., in astratto, può semmai avvenire solo in assenza di un dirigente interno con i requisiti professionali necessari; b) la rotazione dei dirigenti professionali iscritti ai relativi albi, per l’infungibilità della relativa prestazione, è stata esclusa anche da ANAC nelle proprie Linee guida sin dal 2019, e sino alle ultime FAQ del 7 febbraio 2024, punto n. 9, sempre recepite dai Comuni (Bologna, Modena, Reggio Emilia, etc., ivi compreso lo stesso Comune di -OMISSIS-, nella propria deliberazione n. -OMISSIS- del 30 gennaio 2024), fermo restando che nei tre anni prima del pensionamento il personale non è soggetto a rotazione, sempre per il medesimo dettato di ANAC;
– i riferiti principi sono posti a salvaguardia dell’autonomia e dell’indipendenza necessaria per lo svolgimento della professione legale alle dipendenze di un ente pubblico, previste dall’art. 23 della Legge professionale forense n. 247/2012.
Il Collegio, sul secondo profilo di doglianza, preliminarmente, ritiene infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione per le ragioni che seguono.
E’ ben vero che, per consolidata giurisprudenza, in tema di conferimento di incarichi dirigenziali ex art. 110 T.U.E.L., le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la procedura selettiva ivi prevista non può essere considerata di carattere concorsuale, connotandosi piuttosto la scelta del dirigente da parte del Sindaco per il suo carattere essenzialmente fiduciario tra quanti ritenuti idonei sulla base di requisiti di professionalità (cfr., ex multis, Cassazione civile, Sez. un., 4 settembre 2018, n. 21600).
Tuttavia, la decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1984 dell’11 marzo 2025, riguardante una procedura di selezione ai sensi dell’art. 110 (“Incarichi a contratto”) del D.Lgs. n. 267 del 18 agosto 2000 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), per il conferimento di incarico dirigenziale a tempo pieno e determinato, ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa laddove si tratti di questioni relative ad atti espressivi di una scelta organizzativa dell’Amministrazione direttamente lesiva della posizione soggettiva dell’interessato, quindi quest’ultima ritenuta di interesse legittimo rispetto alla scelta amministrativa operata dall’ente pubblico. La decisione, infatti, precisa che “Per orientamento consolidato le controversie relative alle selezioni di cui all’art. 110 comma 1 del d. lgs. n. 267 del 2000, difettando tale procedura dei requisiti del concorso, alla base della giurisdizione del g.a. ai sensi dell’art. 63 comma 4 del d. lgs. n. 165 del 2001, e connotandosi, per contro, per il carattere fiduciario della scelta da parte del Sindaco, sono devolute al giudice ordinario (in termini, tra le tante, Cons. St., sez. V, 24 maggio 2021 n. 3993 e 3 maggio 2019, n. 2867, nonché SS.UU., 4 settembre 2018 n. 21600). Senonché la decisione di assegnare il posto vacante senza scorrere la graduatoria e svolgendo una nuova selezione è espressione di una scelta amministrativa, che attiene all’organizzazione del Comune. In particolare, “la determinazione relativa all’an della copertura del posto vacante” è “riconducibile al novero delle scelte organizzative di pertinenza del soggetto pubblico” e la decisione riguardante il quomodo della provvista del posto (scorrimento o indizione di una nuova procedura) è riservata all’Amministrazione, pur risultando ridotto il relativo apprezzamento discrezionale (“vede circoscritti gli spazi discrezionali riservati all’apprezzamento dell’amministrazione”, così l’Ad. plen. 28 luglio 2011 n. 14). Nel caso si contesti la decisione di non scorrere la graduatoria e di indire una nuova procedura al fine di ottenere lo scorrimento della graduatoria l’oggetto principale della contestazione è la legittimità della scelta amministrativa. Sicché l’atto amministrativo non costituisce un presupposto ma l’oggetto della domanda di tutela. La situazione tutelata è quindi di interesse legittimo, non di diritto soggettivo. Infatti, “non è condivisibile l’idea opposta, in forza della quale, la disciplina in materia di scorrimento assegnerebbe agli idonei un diritto soggettivo pieno all’assunzione” (Ad. plen. 28 luglio 2011 n. 14). La situazione giuridica fatta valere è determinante al fine di valutare, ai sensi dell’art. 7 c.p.a., la sussistenza della giurisdizione generale di legittimità del g.a. In particolare, nell’ipotesi in cui siano contestate scelte amministrative, occorre “distinguere le controversie che hanno come oggetto principale la contestazione della legittimità degli atti amministrativi da quelle in cui se ne faccia questione soltanto come atti presupposti e non in via principale, applicando – ai fini della esatta determinazione della consistenza della situazione giuridica fatta valere in giudizio (diritto od interesse legittimo) – il criterio del c.d. petitum sostanziale, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio quale risulta dai fatti materiali allegati dall’attore e dalle particolari caratteristiche del rapporto giuridico di cui si discute in giudizio” (Cons. St., sez. II, 7 settembre 2020 n. 5398). Quando la pretesa allo scorrimento della graduatoria è lesa da un provvedimento di indizione di una nuova procedura la contestazione, come nel caso di specie, essa investe l’esercizio del potere dell’Amministrazione, cui corrisponde una situazione di interesse legittimo, la cui cognizione spetta al giudice amministrativo nell’ambito della generale giurisdizione di legittimità ex art. 7 c.p.a. Pertanto la giurisdizione appartiene a questo Giudice amministrativo”.
Pertanto, applicando le surriferite coordinate ermeneutiche al caso di specie, emerge che la controversia attiene, per questa parte, alla scelta discrezionale amministrativa di ricorrere all’istituto di cui all’art. 110 T.U.E.L. al fine di individuare la figura apicale dell’Avvocatura civica, sicché si tratta di doglianza che assume elusa la decisione del giudice amministrativo rispetto al bene giuridico ivi tutelato, ossia all’interesse primario al presidio delle garanzie professionali della categoria; e quindi, poiché il Legislatore, come evidenziato nella sentenza n. 106/2025, perimetra le scelte organizzative dell’Ente a tutela di quelle garanzie professionali, il petitum sostanziale si concreta nelle censure avverso l’atto amministrativo che non costituisce un presupposto ma l’oggetto della domanda di tutela, conclamando la giurisdizione di questo giudice.
Alla luce della citata pronuncia, inoltre, si inferisce anche che, circa l’interesse al ricorso, è infondata, altresì, l’eccezione comunale sul punto, in quanto la censura attorea sulla procedura espletata dal Comune resistente per l’individuazione della figura apicale dell’Avvocatura afferisce alla scelta organizzativa operata dall’Amministrazione che incide sul bene giuridico protetto dalla Legge professionale, ossia l’autonomia e l’indipendenza dell’Avvocatura comunale, bene sul quale si è pronunciato questo giudice con la sentenza ottemperanda e rispetto al quale sussiste la posizione differenziata concreta ed attuale della ricorrente, come già precisato nella sentenza n. 106/2025.
Quanto al merito della questione, ed in particolare alla natura dell’incarico de quo, la decisione del Consiglio di Stato n. 1984/2025, surriferita in punto di giurisdizione, consente di confermare la tesi attorea sulla natura fiduciaria dell’incarico ex art. 110 T.U.E.L., e ciò in coerenza con un indirizzo consolidato secondo cui tale incarico costituisce l’esito di una valutazione di carattere discrezionale, che rimette all’Amministrazione la scelta, del tutto fiduciaria, del candidato da collocare in posizione di vertice, ancorché ciò avvenga mediante un giudizio comparativo tra curricula diversi (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 10 ottobre 2017 n. 4684), natura giuridica che esclude la compatibilità di tale incarico con i principi posti dall’art. 23 della Legge professionale.
Si tratta di assunto che risulta indirettamente confermato dalla decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 10049 del 23 novembre 2023. Come ricordato anche nella sentenza ottemperanda n. 106/2025 di questa Sezione, nella citata decisione del Consiglio di Stato n. 10049/2023 si precisa, infatti, che “L’affermazione dell’autonomia e dell’indipendenza professionale sancita dal legislatore statuale – per quanto qui rileva – determina un penetrante limite alla discrezionalità organizzativa delle pubbliche amministrazioni, che si traduce in una particolare organizzazione degli enti di appartenenza degli avvocati, nel senso della necessità di costituzione di un’autonoma ed indipendente struttura operativa che valga, da una parte, ad inserirli nell’assetto degli enti e, dall’altro, a consentire ed assicurare il libero esercizio delle loro peculiari funzioni in assenza del quale verrebbe meno la natura professionale che tipicamente connota la prestazione lavorativa”; in particolare, emerge dalla decisione in esame che la natura puramente fiduciaria dell’incarico da un lato “contraddice l’esigenza (promanante dal principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost.) di garantire al titolare della posizione un ragionevole margine di autonomia e discrezionalità e, dunque, un’effettiva continuità nello svolgimento delle funzioni”, dall’altro “si presta a favorire forme di condizionamento del medesimo da parte dell’organo di indirizzo politico”. Sul piano fattuale, continua la menzionata decisione, «anche la mancata individuazione di un termine minimo di durata dell’incarico di coordinatore si pone in evidente contrasto con quanto a più riprese affermato anche dalla Corte costituzionale (cfr. sent. n. 103 del 2007), per cui “la stessa inesistenza di un termine minimo […] è indice di una possibile precarizzazione della funzione dirigenziale, che si presenta (quando il termine sia eccessivamente breve) difficilmente compatibile con un adeguato sistema di garanzie per il dirigente che sia idoneo ad assicurare un imparziale, efficiente ed efficace svolgimento dell’azione amministrativa”». La citata pronuncia conclude che gli incarichi fiduciari, connotati da precarizzazione e subordinazione all’organo politico, si inseriscono nel contesto organizzativo del c.d. spoils system e che “un’applicazione estesa di questo strumento trasforma la dirigenza interessata in dirigenza fiduciaria, esplicitamente legata ad uno specifico organo politico e, in quanto sua diretta emanazione, non in grado di comportarsi e di apparire come imparziale nell’esercizio dei propri compiti”.
Ulteriormente, come rilevato da U.N.A.E.P., l’interpello di cui alla determinazione n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, all’art. 7, prevede che «nel corso della durata dell’incarico, potrà eventualmente essere attribuito altro incarico per ragioni connesse ad insindacabili esigenze dell’Ente, oltreché agli effetti di eventuali sentenze che riguardino il Comune di -OMISSIS-, tenendo conto delle attitudini, capacità professionali ed esperienze maturate dall’incaricato», chiaro indice di precarizzazione della funzione dirigenziale e quindi, in assenza del requisito della stabilità, elemento rivelatore di una condizione che non garantisce l’indipendenza e l’autonomia che devono presidiare la funzione apicale dell’Avvocatura civica.
In aggiunta, come evidenziato dalla ricorrente, l’art. 26 del Regolamento di organizzazione comunale (“Art. 26. Incarichi dirigenziali o di alta specializzazione con rapporto di lavoro a tempo determinato”; doc. 23), ammette il ricorso all’art. 110 T.U.E.L. solo per incarichi non eccedenti il mandato del Sindaco nominante (“Il contratto di lavoro a tempo determinato stipulato ai sensi del presente articolo è risolto di diritto nel caso in cui l’Ente dichiari il dissesto, versi in situazioni strutturalmente deficitarie o comunque nel caso di anticipata cessazione del mandato del Sindaco, dovuta a qualsiasi causa”); e ciò, d’altronde, è confermato dalla stessa norma statale (art. 110, comma 3, D.Lgs. n. 267/2000) laddove dispone che “I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica”. Il Regolamento comunale e la disposizione statale citati depongono, quindi, inequivocabilmente per la già menzionata fiduciarietà dell’incarico, strettamente correlato al mandato del Sindaco.
Alla luce delle considerazioni svolte, è agevole, quindi, concludere che la natura spiccatamente fiduciaria dell’istituto prescelto dall’Amministrazione quale modalità organizzativa della figura apicale dell’Avvocatura civica, nonché le concrete modalità prescelte (recesso ad nutum), evidenziano una palese fiduciarietà e precarizzazione dell’incarico di vertice in tal modo conferito che, pertanto, si pone in aperto contrasto con le garanzie imposte dalla Legge professionale (stabilità, continuità, autonomia ed indipendenza) e come tali in grado di perimetrare la discrezionalità amministrativa in merito, così eludendo l’operato amministrativo quanto stabilito da questa Sezione con la sentenza n. 106/2025 che delle norme che prevedono tali guarentigie ha fatto applicazione annullando gli atti con esse confliggenti.
Di conseguenza, gli atti censurati, nella misura in cui predispongono ed affidano l’incarico dirigenziale suddetto, sono elusivi di quanto disposto nella sentenza di questa Sezione n. 106/2025, e ciò in quanto, pur provvedendo formalmente a dare esecuzione alle statuizioni della sentenza, in realtà l’Amministrazione ha perseguito l’obiettivo di aggirarle dal punto di vista sostanziale ed è in tal modo giunta surrettiziamente allo stesso esito già ritenuto illegittimo. Pertanto, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c), C.p.a., devono essere dichiarati inefficaci in parte qua:
– la deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Variazione P.I.AO. 2025-2027 – Sezione 3.2 Piano triennale dei fabbisogni di personale – Modifica modalita’ di reclutamento di cui al piano occupazionale 2025, date di assunzione previste e precisazioni relativamente ad alcuni profili professionali richiesti»;
– la deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Adeguamento della struttura organizzativa dell’Ente alla sentenza n. 106/2025 del TAR Emilia Romagna – Sezione staccata di Parma»;
– il decreto del Sindaco di -OMISSIS- prot. interno n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Assegnazione al Segretario Generale -OMISSIS- della direzione ad interim del Servizio Avvocatura nelle more dell’attuazione della sentenza n. 106/2025 del TAR Emilia Romagna – Sezione staccata di Parma»;
– della deliberazione di Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- dell’-OMISSIS- con oggetto «Variazione P.I.AO. 2025-2027 – Sezione 3.2 Piano triennale dei fabbisogni di personale – Modifica dei piani occupazionali 2025 e 2026»;
– la determinazione del Dirigente del Settore Indirizzo e Controllo n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto «Approvazione di interpello interno per l’assunzione a tempo determinato, ex art. 110, comma 1 del D.Lgs. 267/2000, di un dirigente abilitato allo svolgimento della professione forense da assegnare in via esclusiva al Servizio Avvocatura»;
– l’atto di nomina dell’Avv. -OMISSIS- quale dirigente dell’Avvocatura Comunale ex art. 110, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000.
Quanto al terzo profilo di doglianza (rotazione del dirigente), parte ricorrente evidenzia che:
– la delib. di Giunta Comunale n. -OMISSIS-, che ha disposto di procedere alla copertura della dirigenza dell’Avvocatura comunale in base all’art. 110, comma 1, T.U.E.L., ha così motivato tale scelta: «rilevato che non risultano all’interno dell’Ente dirigenti da assegnare alla citata posizione, per almeno un triennio per assicurare continuità al servizio e nel rispetto e nell’attuazione del principio di rotazione ordinaria dei dirigenti in applicazione del vigente Piano Anticorruzione, in quanto i profili di qualifica dirigenziale presso il Comune sono già incaricati della direzione di altre strutture che nella organizzazione dell’Ente sono considerate unità complesse e strategiche tali da dover essere dirette da dirigenti e che la direzione dell’Avvocatura deve essere svolta in via esclusiva da un dirigente (in esecuzione della già citata sentenza)»;
– la determ. dirig. n. -OMISSIS-, cha ha indetto l’interpello, prescrive che «la valutazione delle candidature sarà effettuata per curricula e colloquio da parte di apposita commissione, e sarà finalizzata alla individuazione di un soggetto qualificato per la copertura della posizione di cui sopra, fatta salva la necessità di rotazione ordinaria dei dirigenti dell’Ente in applicazione del vigente Piano Anticorruzione del Comdi -OMISSIS-», ribadendo anche poco oltre «la necessità di rispettare il principio di rotazione ordinaria dei dirigenti in applicazione del vigente Piano Anticorruzione del Comune di -OMISSIS-».
– la sentenza n. 106/2025 di questa Sezione ha chiarito inequivocabilmente, con riferimento alla dirigenza dell’Avvocatura, che lo stesso parere ANAC acquisito dall’Amministrazione comunale proprio con riguardo alla ricorrente non impone affatto al Comune di adeguare la sua struttura organizzativa alla suprema esigenza di impedire all’Avv. -OMISSIS- la permanenza alla guida dell’Avvocatura, o il suo reinsediamento in tale ruolo; al contrario, la sentenza ha rilevato che, secondo lo stesso parere ANAC, «la rotazione dell’incarico in esame “dovrà essere programmata nell’ambito di un piano più generale della rotazione degli incarichi, al fine di assicurare il rispetto dei criteri predeterminati ed evitare che la misura assuma un contenuto afflittivo”; la rilevante esposizione a rischio delle attività di competenza associata alla permanenza particolarmente prolungata nel ruolo consentono di sottoporre ragionevolmente a rotazione la dirigente in questione ciò «a condizione che il suo “spostamento” non si traduca in un costo eccessivo per l’amministrazione, sia in termini di scelte organizzative che di spesa. In tal caso, la rotazione deve ritenersi concretamente inattuabile e il Comune sarà tenuto ad adottare misure alternative idonee ad evitare che il dipendente possa avere il controllo esclusivo dei processi (ad esempio, misure di trasparenza, di partecipazione, di controllo, di condivisione delle fasi procedimentali, ecc.)»;
– la sentenza n. 106/2025 ha fornito, del parere ANAC in discorso, l’interpretazione calibrata sul caso di specie, rilevando che «la procedura descritta nel parere prevede in alternativa: 1. la sostituzione con un dirigente che “garantisca le citate prerogative di autonomia e indipendenza oltre che in possesso dell’abilitazione professionale, indispensabile per poter assolvere ai compiti di assistenza, rappresentanza e difesa nei giudizi davanti agli organi giurisdizionali e nelle procedure arbitrali rituali”, oppure, 2. l’applicazione di altre idonee misure in caso di “inattuabilità” della sostituzione («a condizione che il suo “spostamento” non si traduca in un costo eccessivo per l’amministrazione, sia in termini di scelte organizzative che di spesa. In tal caso, la rotazione deve ritenersi concretamente inattuabile e il Comune sarà tenuto ad adottare misure alternative idonee ad evitare che il dipendente possa avere il controllo esclusivo dei processi (ad esempio, misure di trasparenza, di partecipazione, di controllo, di condivisione delle fasi procedimentali, ecc.)»)».
Conclude sul punto la difesa attorea che in nessun caso, dunque, è contemplato il reclutamento di altro dirigente al solo scopo di consentire la rotazione (nello specifico, dell’Avv. -OMISSIS-); anzi, il principio affermato dalla sentenza sarebbe che la rotazione deve ritenersi inattuabile se in organico manca un altro dirigente abilitato ad assumere la guida dell’Avvocatura; mentre il reclutamento ad hoc di tale altro dirigente, assunto solo per rendere sostituibile quello già in organico (sarebbe proprio questo ciò che dispone la deliberazione n. -OMISSIS-), realizzerebbe esattamente la fattispecie in cui lo “spostamento” di quest’ultimo si traduce «in un costo eccessivo per l’amministrazione, sia in termini di scelte organizzative che di spesa».
Su tale assunto la difesa attorea conclude, quindi, che la scelta organizzativa operata dall’Amministrazione disponendo l’assunzione del nuovo dirigente dell’Avvocatura ex art. 110, comma 1, T.U.E.L. si appalesa elusiva della sentenza n. 106/2025.
Sul terzo profilo di doglianza l’Amministrazione controdeduce che, secondo la ricostruzione di questa Sezione (sentenza n. 106/2025), il parere imponeva al Comune un’alternativa: o sostituire la ricorrente con un dirigente con il titolo professionale di avvocato che garantisca l’autonomia e l’indipendenza dell’Avvocatura, o mantenere la ricorrente come dirigente ma limitandone e controllandone in maniera importante l’attività; perciò nella sentenza sarebbe espressamente dichiarato che il parere ANAC era da interpretarsi nel senso che l’ipotesi di mantenere la ricorrente era residuale (in caso di “inattuabilità” della sostituzione) e che era “preferibile”, quindi, la sostituzione della ricorrente con un altro dirigente.
Ad avviso della difesa comunale ciò è avvenuto, “ovvero non essendo inattuabile la sostituzione (anche in quanto la -OMISSIS- ha già in essere un importante incarico dirigenziale), il Comune, alla luce della sentenza, ha optato per riorganizzare l’Avvocatura ponendo al vertice un dirigente in possesso dell’abilitazione professionale forense e ricercando tale figura tramite un interpello al fine di scegliere un dirigente che garantisse le prerogative di autonomia e indipendenza”.
Il Collegio ritiene che, atteso l’accoglimento del secondo profilo di doglianza, il terzo profilo possa ritenersi assorbito.
Stante la dichiarata inefficacia in parte qua degli atti suindicati, spetta a questo punto al Comune di -OMISSIS- adottare le misure organizzative necessarie a garantire autonomia e indipendenza all’Avvocatura civica, nel rispetto di quanto statuito dalla sentenza n. 106/2025 e di quanto ribadito in questa sede. Residua, a tale fine, un margine di autonomia decisionale che il Collegio ritiene di dover rimettere alle scelte operative dell’Amministrazione, evidentemente obbligata a provvedere in tempi brevi per fronteggiare la situazione di urgenza venutasi a determinare, e in questi termini, pertanto, va condannato a provvedere il Comune di -OMISSIS-.
Circa la possibile nomina di un Commissario ad acta, si differisce l’incombente all’eventuale inerzia dell’Amministrazione, su rituale richiesta della ricorrente.
2. Quanto al ricorso impugnatorio.
L’esponente, oltre alle doglianze formulate in relazione alla asserita mancata ottemperanza alla sentenza n. 106/2025, ritiene che gli atti gravati siano connotati da rilevanti vizi invalidanti sui quali formula domanda di annullamento con ricorso impugnatorio introduttivo di un ordinario giudizio di cognizione (riferendosi alla giurisprudenza che consente di concentrare nella stessa sede processuale il ricorso per l’ottemperanza e quello per l’annullamento, citando Cons. Stato, Sez. IV, 30 agosto 2023, n. 8050 e T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 1 gennaio2024, n. 117).
A tal fine propone i seguenti motivi di ricorso:
1. “Violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 13 e ss.; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, 34 e ss. D. L.vo n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti”, censurando, in sintesi, che l’operata reintroduzione della dirigenza al vertice dell’Avvocatura non è coerente con quanto statuito dalla sentenza di questa Sezione n. 106/2025 e si presenta in contrasto con la normativa in materia;
2) “Violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 13 e ss.; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e travisamento dei fatti”, con sui si lamenta che il decreto sindacale n. -OMISSIS- (doc. 4) ha inteso attribuire al Segretario Generale la direzione ad interim del Servizio Avvocatura nelle more dell’attuazione della ridetta sentenza n. 106/2025, rivelandosi però illegittima tale assegnazione sotto più profili;
3) “Violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 13 e ss.; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000, con particolare riferimento all’art. 110; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento”, con cui si censura l’assenza dei presupposti e dei limiti consentiti per gli incarichi ex art. 110, comma 1, T.U.E.L.;
4) “Violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 13 e ss.; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000, con particolare riferimento all’art. 110; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento”, rivolto a lamentare le predette asserite illegittimità sotto il profilo dell’eccesso di potere per sviamento, nell’ottica dell’espulsione ad ogni costo della ricorrente dall’Avvocatura comunale.
Il Collegio ritiene che il ricorso impugnatorio debba essere trattato con il rito ordinario, previa conversione dell’azione. La decisione del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 8050 del 30 agosto 2023 conferma, infatti, che gli autonomi motivi di illegittimità del provvedimento sono deducibili secondo le regole generali con l’azione ordinaria di annullamento e che, quindi, va disposta «la conversione del rito da quello dell’ottemperanza al rito impugnatorio, secondo i principi affermati dalla Adunanza plenaria n. 2 del 15 gennaio 2013, per cui “quando l’Amministrazione rinnova l’esercizio delle sue funzioni dopo l’annullamento di un atto operato dal giudice amministrativo, l’interessato che si duole (anche) delle nuove conclusioni raggiunte dall’amministrazione può proporre un unico giudizio davanti al giudice dell’ottemperanza lamentando la violazione o elusione del giudicato ovvero la presenza di nuovi vizi di legittimità nella rinnovata determinazione; il giudice dell’ottemperanza è quindi chiamato, in primo luogo, a qualificare le domande prospettate, distinguendo quelle attinenti propriamente all’ottemperanza da quelle che invece hanno a che fare con il prosieguo dell’azione amministrativa, traendone le necessarie conseguenze quanto al rito ed ai poteri decisori; nel caso in cui il giudice dell’ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall’amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, ne dichiara la nullità, con la conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda (quella cioè volta a sollecitare un giudizio sulla illegittimità dell’atto gravato).Viceversa, in caso di rigetto della domanda di nullità, il giudice dispone la conversione dell’azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione, ai sensi dell’art. 32, comma 2, del c.p.”; ed inoltre, “ove ne sussistano i presupposti processuali, tale azione sia proposta non già entro il termine proprio dell’actio iudicati (dieci anni, ex art. 114, co. 1, cui rinvia l’art. 31, co. 4, cpa), bensì entro il termine di decadenza previsto dall’art. 41 cpa”».
Nel caso di specie, il ricorso per l’ottemperanza merita l’accoglimento, come già esaminato, mentre le ulteriori doglianze impugnatorie – il cui sottostante interesse non risulta con certezza essere venuto meno – devono, secondo i principi surriferiti, essere scrutinate nella sede loro propria, previa conversione dell’azione ex art. 32, comma 2, C.p.a., a fronte di giudizio che deve quindi proseguire nelle forme del rito ordinario.
In conclusione, il ricorso per l’ottemperanza della sentenza n. 106/2025 di questa Sezione va accolto quanto alle doglianze di cui al secondo profilo, con conseguente condanna del Comune di -OMISSIS- a provvedere nei termini indicati. Il ricorso impugnatorio, invece, verrà trattato con il rito ordinario.
La decisione sulle spese di lite resta riservata alla sentenza definitiva.
TAR EMILIA ROMAGNA – PARMA, I – sentenza 04.08.2025 n. 348