1. Il signor Mi. Ve. (di seguito anche “appellante”), in qualità di iscritto al Fondo Pensione CAIMOP – Cassa Integrativa Medici Ospedalità Privata (di seguito anche “parte appellata”), con istanza del 15 marzo 2023 ha chiesto di potere acquisire una serie di atti e documenti del Fondo di appartenenza, ovvero:

“i) Copia dei verbali del CdA del Fondo Pensione CAIMOP dei giorni 16/12/2021, 10/2/2022 e 25/3/2022 – già richiesta dalla segreteria nazionale del sindacato CIMOP in data 30/3/2022 – nonché ogni ulteriore verbale avente ad oggetto le modifiche statutarie ampiamente commentate in sede di esposto;

ii) copia integrale del contratto di assicurazione, ivi comprese clausole generali, sottoscritto per il periodo 1/1/2013-31/12/2017;

iii) copia del bando adottato per il rinnovo della convenzione assicurativa per il periodo 1°/1/2018 – 31/12/2022, ovvero dei verbali di riunione con cui sono state adottate le modalità per la scelta del gestore assicurativo;

iv) atti, documenti e comunicazioni del Fondo relativi alla gara, con specifico riguardo ad inviti a partecipare ed eventuali proposte intervenute e vagliate;

v) copia verbali del CdA relativi alla discussione e alla successiva fase di approvazione della convenzione assicurativa sottoscritta con Generali S.p.a., rinnovata per il periodo 1°/1/2018 – 31/12/2022;

vi) copia verbale ed atti propedeutici, nonché relativi allegati della seduta del CdA di approvazione del bilancio consuntivo del Fondo pensione del 2018 (trattasi del primo bilancio approvato dopo il rinnovo della convenzione, in cui viene evidenziata una rilevante riduzione della rivalutazione del Fondo conseguente all’applicazione delle nuove condizioni assicurative in vigore dal 1°/1/2018);

vii) copia integrale del contratto di assicurazione, ivi comprese clausole generali, sottoscritto per il periodo 1°/1/2018 – 31/12/2022;

viii) copia verbali del CdA relativi alla discussione e alla successiva fase di approvazione del compenso per il Presidente e per gli amministratori del Fondo, percepiti nel periodo 1°/1/2018 – 31/12/2022, e preventivi pareri delle associazioni istitutive AIOP, ARIS e CIMOP, come previsti dallo Statuto;

ix) copia integrale del contratto di assicurazione, ivi comprese clausole generali, sottoscritto per il periodo 1°/1/2023 – 31/12/2027, nonché copia verbali del CdA relativi alla discussione e alla successiva fase di approvazione della convenzione assicurativa sottoscritta con Generali S.p.a., rinnovata per il periodo 1/1/2023 – 31/12/2027″.

2. Nell’istanza di accesso si precisava:

(a)  che l’acquisizione dei documenti di cui al punto (i) era strumentale alla verifica della correttezza dell’iter seguito per la sottoscrizione dei rinnovi assicurativi, attraverso la conoscenza del percorso deliberativo delle modifiche statutarie;

(b)  che la conoscenza dei documenti di cui al punto (ii) era necessaria alla valutazione delle modifiche complessivamente adottate nonché delle condizioni della gestione assicurativa prescelta, anche al fine di “controllare” l’adeguato vaglio da parte degli amministratori;

(c)  che l’interesse all’ostensione dei verbali del Consiglio e delle delibere era collegato alle esigenze di verifica del percorso deliberativo che aveva condotto al rinnovo della convenzione a condizioni, a detta di parte ricorrente, peggiorative rispetto a quelle preesistenti.

3. Con nota prot. n. 135/2023 del 26 maggio 2023 il Fondo Pensione CAIMOP ha negato l’accesso alla documentazione di interesse del ricorrente con la seguente motivazione: “il contenuto degli atti richiesti in copia non corrisponde a nessuna delle informazioni specificatamente indicate dal d.lgs. 13 dicembre 2018 n. 147“, normativa di attuazione della direttiva (UE) 2016/2341 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2016, relativa alle attività e alla vigilanza degli enti pensionistici aziendali o professionali.

4. Avverso l’atto di diniego il ricorrente ha proposto ricorso innanzi al T.A.R. per il Lazio ai sensi dell’art. 116 c.p.a., articolando tre ordini di censure per:

— Ia. Violazione degli articoli 1 e 2 della Costituzione. Ib. Violazione degli artt. 22, 24 e seguenti della legge n. 241/1990. Ic. Nullità del provvedimento di diniego per carenza di motivazione;

— IIa. Violazione degli articoli 22, 24 e seguenti della legge n. 241/1990. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990. IIb. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà manifeste. IIc. Eccesso di potere per difetto di istruttoria;

— IIIa. Violazione degli articoli 1,2,3,4,24 e 38 Costituzione. Violazione dell’articolo 24, comma 7, della legge n. 241/1990. Violazione dell’articolo 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

5. Il T.A.R. adito:

— da un lato ha ritenuto l’attività di previdenza complementare svolta dal Fondo CAIMOP, ente privatistico soggetto alla vigilanza del COVIP, connotata da pubblico interesse e quindi rientrante tra quelle soggette alla normativa sull’accesso in applicazione degli art. 22 e 23 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

— per altro verso ha giudicato la domanda inammissibile sotto altro profilo, in quanto intesa non già alla tutela di una personale posizione giuridica (previdenziale) del richiedente iscritto al fondo pensionistico, ma ad un surrettizio e non consentito controllo esplorativo e generalizzato dell’operato del Consiglio di amministrazione del Fondo, controllo invero rientrante tra le funzioni istituzionali di vigilanza spettanti in via esclusiva alla COVIP.

6. La sentenza è stata appellata e censurata dal sig. Ve.:

– sia “per la evidente contraddittorietà del passaggio impugnato rispetto al percorso motivazionale che pure ha condotto il Tribunale a riconoscere la propria competenza”;

– sia per la sostanziale erroneità delle successive statuizioni decisorie, in quanto impostate su “un’affermazione priva di fondamento”, avendo il ricorrente rappresentato un interesse conoscitivo non già volto a “stabilire se l’esercizio dell’attività amministrativa possa ritenersi svolta secondo i canoni di trasparenza”, ma a tutelare la propria posizione di iscritto e di beneficiario delle prestazioni previdenziali (atto di appello pp. 13 e ss.).

7. Il Fondo Pensione CAIMOP si è ritualmente costituito in giudizio, contestando gli assunti avversari ed eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’appello, sul rilievo che i motivi di impugnazione sono ricompresi interamente nella parte del ricorso (da pp. 13 in poi) che, superando il limite dimensionale di cui all’articolo 3, comma 1, lettera a), del d.P.C.S. 22 dicembre 2016, non dovrebbe essere esaminata a norma dell’articolo 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a..

8. Con memoria depositata il 6 dicembre 2024 il ricorrente ha replicato sul punto e all’esito dell’udienza del 19 dicembre 2024 questa Sezione – con ordinanza n. 352 del 2025 – respinte una serie di controrepliche del ricorrente e appurata l’effettiva sussistenza della violazione dei limiti dimensionali, ha posto una serie di quesiti all’Adunanza plenaria di questo Consiglio in ordine alle conseguenze che ne derivano sull’ammissibilità dell’appello, anche alla luce del nuovo testo dell’art. 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a. come modificato dalla legge 30 dicembre 2024, n. 205.

9. L’Adunanza plenaria si è pronunciata con sentenza n. 3 del 2025 nella quale, ritenendo assorbente il terzo dei quesiti posti, ha statuito che:

— l’art. 13-ter, comma 5, dell’allegato II al c.p.a., nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 813, della legge 30 dicembre 2024, n. 207, è norma di natura processuale che definisce i poteri del giudice per i casi in cui, senza autorizzazione, gli atti non abbiano rispettato i limiti dimensionali;

— essa trova pertanto applicazione anche in relazione ai ricorsi depositati antecedentemente al 1° gennaio 2025 e, comunque, anche nel giudizio de quo, in quanto non ancora definito e quindi soggetto al ius superveniens.

10. All’esito della restituzione a questa Sezione per la sua ulteriore definizione nel merito, espletato lo scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a., la causa è passata in decisione all’udienza camerale del 15 maggio 2025.

11. Preliminarmente, sulla base delle indicazioni della Plenaria, va declinata l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dal Fondo resistente, mentre residua la questione dell’applicazione della sanzione pecuniaria di cui al novellato articolo 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a., configurata come facoltà del giudice di condannare la parte autrice della trasgressione “al pagamento di una somma complessiva per l’intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all’oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato”.

11.1. A questa possibilità il Collegio ritiene di dare seguito (indipendentemente dall’esito del gravame, di cui si dirà appresso), perché effettivamente l’appellante non aveva alcun motivo di riproporre in apertura del proprio ricorso la pletorica e tutto sommato superflua ricostruzione del giudizio di primo grado, che costituisce la causa unica dello sforamento dei limiti dimensionali; mentre le deduzioni difensive riportate nella memoria depositata il 6 dicembre 2024 si sono rivelate del tutto infondate o pretestuose (come evidenziato nell’ordinanza n. 352 del 2025), sicché le stesse non hanno fornito alcuna plausibile giustificazione retrospettiva al menzionato sforamento.

11.2. Ciò posto, considerato l’importo del contributo unificato del presente giudizio (€ 450,00), appare equo condannare l’appellante al pagamento di una somma aggiuntiva di € 600,00.

11.3. Sempre sul tema del superamento dei limiti dimensionali, nella sua ultima memoria ex art. 73 c.p.a. il Fondo Pensione lamenta una (per vero poco chiara) violazione dei “principi dello stato di diritto” e del suo “diritto di difesa” (artt. 2 e 19 T.U.E.) assumendo, in sostanza, che l’innovativa previsione del novellato articolo 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a. avrebbe acquisito rilevanza nel presente giudizio in virtù della scelta di questa Sezione di prolungare lo svolgimento della lite, formulando i quesiti interpretativi oggetto dell’ordinanza n. 352 del 2025, mentre una decisione adottata all’esito dell’udienza del 19 dicembre 2024 avrebbe consentito di definire l’appello (nel senso, più favorevole alla parte appellata, della sua inammissibilità) sulla base delle norme in allora vigenti.

11.4. Sul punto e in replica alle deduzioni sin qui richiamate è sufficiente osservare che la rimessione dell’incidente interpretativo è nata da dubbi ermeneutici estesi anche alla disciplina previgente (quanto agli effetti processuali che, anche nella vecchia cornice normativa, la violazione del limite dimensionale poteva assumere sulla ritualità del ricorso) e che l’eventuale applicazione dell’originario disposto dell’art. 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a. non avrebbe necessariamente condotto alla declaratoria di inammissibilità dell’appello (contrariamente a quanto ritiene il Fondo), stante l’esistenza di orientamenti (di cui si è dato conto nell’ordinanza n. 352 del 2025) dissenzienti rispetto a tale esito processuale.

11.5. D’altra parte, la decisione di sollecitare i chiarimenti da parte dell’Adunanza plenaria è stata adottata sulla base di legittimi e motivati dubbi interpretativi e nell’esercizio di una facoltà processuale che il codice espressamente riconosce alla Sezione del Consiglio di Stato; per converso, non si comprende quale sarebbe la posizione giuridica che dall’esercizio di tale facoltà avrebbe risentito un ingiusto pregiudizio, posto che il diritto di difesa delle parti contendenti è stato pacificamente garantito, né può assumersene la violazione – come sembra far intendere la parte appellata – per il solo fatto che la questione interpretativa incidentale si sia conclusa con un esito ad essa non gradito.

12. Nel merito, come esposto in premessa, l’istanza di accesso – genericamente formulata, senza riferimenti a fattispecie specifiche e quindi astrattamente interpretabile anche come accesso civico in applicazione della Plenaria del 2020 – è stata respinta in quanto “il contenuto degli atti richiesti in copia non corrisponde a nessuna delle informazioni specificatamente indicate dal d.lgs. 13 dicembre 2018 n. 147“, normativa di attuazione della direttiva (UE) 2016/2341 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2016, relativa alle attività e alla vigilanza degli enti pensionistici aziendali o professionali.

12.1. Secondo il T.A.R. – che ha a sua volta respinto il ricorso ex art. 116 c.p.a. – l’attività del Fondo ha rilevanza pubblicistica e giustifica l’istanza ostensiva, la quale tuttavia, “ai sensi dell’art. 24, comma 3, della l. n. 241/1990 non può in alcun caso costituire strumento surrettizio di sindacato generalizzato sull’azione amministrativa. Ora, nella fattispecie, parte ricorrente ha dichiaratamente funzionalizzato l’istanza di accesso al controllo dell’operato del Consiglio di Amministrazione del Fondo e non già alla tutela di una personale posizione giuridica (previdenziale), ancorché l’istanza ostensiva sia stata formulata solo nella qualità di iscritto al fondo pensione (…) Peraltro, l’attività di vigilanza e di controllo sulle questioni di interesse di parte ricorrente spetta, come anzidetto, esclusivamente alla COVIP, il cui intervento è già stato richiesto a mezzo di esposto a firma dell’odierno istante”.

12.2. L’appellante in questa sede ribadisce sia la sussistenza dell’interesse alla acquisizione dei documenti (poiché la corretta gestione dei fondi si riflette sull’interesse patrimoniale dell’iscritto) e sia il carattere puntuale della richiesta, avente ad oggetto documenti individuati (sopra elencati) e la cui acquisizione è motivata singolarmente.

12.3. Nell’istanza si precisa infatti la strumentalità della conoscenza di una prima parte dei documenti alla verifica della correttezza dell’iter seguito per la sottoscrizione dei rinnovi assicurativi e del percorso deliberativo delle modifiche statutarie. La conoscenza di altra parte dei documenti è invece indicata come necessaria alla valutazione delle modifiche complessivamente adottate nonché delle condizioni della gestione assicurativa prescelta, anche al fine di “controllare” l’adeguato vaglio da parte degli amministratori. Infine, quanto ai verbali del Consiglio ed alle delibere, l’interesse ostensivo viene collegato alle esigenze di verifica del percorso deliberativo che ha condotto al rinnovo della convenzione a condizioni, a detta di parte ricorrente, peggiorative.

12.4. Tutto ciò posto, il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto, potendo riconoscersi in capo all’iscritto al Fondo un chiaro interesse all’ostensione, non precluso dalle funzioni di controllo degli enti preposti.

12.5. Va anzitutto precisato che l’istanza di accesso, genericamente formulata senza riferimenti a fattispecie normative specifiche, è astrattamente interpretabile anche come accesso civico in applicazione delle indicazioni dettate sul punto dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella pronuncia n. 10 del 2020, sicché essa accede al più favorevole regime normativo previsto dall’art. 5, commi 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, e con esso agli addentellati concernenti una indifferenziata legittimazione attiva; l’assenza di vincoli di motivazione e interesse; la maggiore latitudine dell’oggetto, esteso alla complessiva congerie di “documenti, dati e informazioni” detenuti dall’ente compulsato (Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n. 10 del 2020; in termini Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9849 del 2023 e n. 1117 del 2024; id., sez. V, n. 60 del 2021 e sez. VI, n. 5861 del 2020).

12.6. Anche ove interpretata come istanza di accesso documentale ex art. 22 legge 7 agosto 1990, n. 241, non potrebbe negarsene la legittimità per una asserita carenza di interesse conoscitivo, poiché è invece indubbia l’esigenza di trasparenza che l’iscritto al Fondo ha motivo di invocare nei confronti di tutti gli atti incidenti sulla gestione della riserva finanziaria alla quale egli apporta il proprio contributo e dalla quale attende di ritrarre un beneficio economico. Valgono in tal senso le considerazioni espresse dalla Sezione, su un caso analogo, nella sentenza n. 4771 del 2020, resa su ricorso di un iscritto ad una Cassa previdenziale che chiedeva l’ostensione di tutti gli atti e i documenti inerenti all’operazione di conferimento del patrimonio immobiliare del Fondo di appartenenza, ivi inclusi quelli concernenti la selezione del soggetto conferitario.

Nella pronuncia richiamata si legge che:

— “l’Adunanza plenaria di questo Consiglio, nella sentenza n. 7 del 24 aprile 2012, ha affermato che il generico interesse dell’associato alla prudente e corretta amministrazione del patrimonio dell’ente, dalla quale dipende il soddisfacimento delle posizioni attive che si collegano al suo status, assume un connotato di palpabile concretezza, in relazione alle criticità collegabili ad una perdita finanziaria, specialmente se ingente”;

— “Tale principio, affermato dall’Adunanza plenaria in un caso nel quale il danno si era già verificato (l’acquisto delle obbligazioni Lehman Brothers da parte della SIAE), è stato confermato da questa Sezione anche nel caso in cui l’iscritto all’istituto previdenziale aveva un sicuro interesse a conoscere degli atti che, potendo incidere fortemente sul patrimonio immobiliare dell’ente, rischiavano di pregiudicare quantomeno la sua tutela previdenziale, con indubbi riflessi anche sulla sua aspettativa di trattamento pensionistico, anche se l’esistenza della perdita era in quel caso ancor tutta da dimostrare, se del caso, in sede giudiziale (Cons. St., sez. III, 19 febbraio 2016, n. 696)”;

— “Ciò, giova ribadirlo, perché l’actio ad exhibendum prescinde comunque dalla lesione in atto di una posizione giuridica, che non compete al giudice dell’accesso accertare verificando la meritevolezza del relativo interesse, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto, sicché, nel caso di specie, non può negarsi il diritto alla conoscenza di atti sicuramente utili alla tutela di una posizione giuridica meritevole di tutela”;

— d’altra parte, è “immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico, costituendo la privatizzazione una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo” (così la citata sentenza di Cons. St., sez. VI, 28 novembre 2012, n. 6014)”;

— “In ogni caso, quando pure di attività interamente e meramente privatistica si trattasse, come sostiene l’appellante, non si deve trascurare che anche l’attività meramente privatistica dell’ente, se finalizzata – come nel caso di specie è – al perseguimento di un pubblico interesse, è soggetta al regime dell’accesso degli atti previsto dall’art. 22, comma 1, lett. d), della l. n. 241 del 1990, siccome riformato dalla l. n. 15 del 2005, come di recente ha anche ribadito l’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella sentenza n. 10 del 2 aprile 2020, laddove la disposizione precisa che il regime dell’accesso concerne attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”;

— “l’interesse dell’iscritto a conoscere gli atti dell’operazione di conferimento del patrimonio immobiliare sussiste, in quanto l’oculata gestione del patrimonio immobiliare, quando pure questa attività si voglia considerare, in tutto e per tutto, meramente privatistica, rifluisce sicuramente sulla stabilità finanziaria complessiva dell’ente e, come questo Consiglio di Stato ha già chiarito, sussiste un sicuro interesse a conoscere degli atti che, potendo incidere fortemente sul patrimonio immobiliare dell’ente, rischiavano di pregiudicare quantomeno la sua tutela previdenziale, con indubbi riflessi anche sulla sua aspettativa di trattamento pensionistico, anche se l’esistenza della perdita era in quel caso ancor tutta da dimostrare, se del caso, in sede giudiziale (Cons. St., sez. III, 19 febbraio 2016, n. 696)”.

13. Le obiezioni mosse dal Fondo appellato (nella sua ultima memoria) circa la pertinenza del precedente n. 4771 del 2020, non colgono nel segno in quanto:

— la mancata preventiva enunciazione dell’azione che il ricorrente potrà, all’esito della ostensione dei documenti, eventualmente esercitare a tutela delle sue ragioni è questione che qui non rileva, perché la conoscenza dei documenti è propedeutica sia alla valutazione sul se procedere o meno in sede giudiziale, sia alla scelta del mezzo processuale a ciò più idoneo, sicché i termini della successione logica sono invertiti rispetto a quanto assume la parte appellata: ciò che rileva è che questa possibilità di tutela legale sussista, e su questo non vi sono plausibili contestazioni di sorta, mentre diventa irrilevante la specifica tipologia di mezzo processuale attraverso il quale essa verrà attivata;

— le norme dettate dal d.lgs. 13 dicembre 2018, n. 147 (peraltro non meglio individuate dal Fondo, che fa generico riferimento a tutto il corpo normativo) e il ruolo esercitato in materia dalla COVIP non esauriscono il diritto informativo dell’associato, poiché nessuna disposizione normativa, a quanto consta, depone in tal senso. Di contro, l’eventuale convergenza di strumenti di controllo e trasparenza – ove anche esistente – non potrebbe certamente essere vista come un elemento disfunzionale o patologico del sistema, che al contrario punta ad un accrescimento delle modalità di trasparenza e ad una estensione della platea dei soggetti abilitati a beneficiarne;

— neppure può sostenersi una presunta carenza di interesse conoscitivo del ricorrente con riguardo alla serie degli atti preparatori che ha portato alla individuazione del gestore assicurativo: acquisire conoscenza della linearità e della legittimità di questa scelta e delle condizioni negoziali che, in sede di stipula dell’incarico, hanno vincolato l’operato del gestore è nell’evidente interesse del soggetto amministrato che contribuisce al Fondo (fermo restando che un analogo interesse emerge in tutte le procedure selettive di rilevanza economica e di potenziale interesse plurimo o generale). Per converso, rimangono oscure le ragioni che inducono il Fondo a rivendicare una anacronistica condizione di copertura od opacità del proprio operato, in contraddizione con lo spirito di trasparenza che innerva tutte le concorrenti discipline in materia di accesso;

— d’altra parte, gli atti da acquisire non determinano alcun controllo generalizzato dell’azione del Fondo, poiché si tratta di determine tutte correlate ad un filo unitario (che attiene alla specifica tipologia di interesse conoscitivo dedotto) e ad un determinato settore dell’azione del Fondo a sua volta afferente alla gestione del danaro degli iscritti che ad esso conferiscono i propri contributi;

— non emergono né sono state eccepite, infine, posizioni di controinteresse o riflessi su materie sensibili di qualunque tipo che possano precludere l’acquisizione dei dati richiesti.

14. Nei limiti sin qui descritti e motivati, l’istanza di accesso deve quindi essere accolta, con la conseguenza che il Fondo appellato, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., dovrà consentire l’esibizione dei documenti oggetto dell’istanza, nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

15. Le spese del doppio grado del giudizio, considerata la peculiarità della lite, possono essere interamente compensate tra le parti, ferma restando la condanna dell’appellante al pagamento del contributo unificato e della sanzione exarticolo 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a..

Cons. di Stato, III, sent., 05.06.2025, n. 4902