Il ricorrente asserisce di essere proprietario di un immobile, individuato in Catasto al Foglio di Mappa n.26, Particelle 310 e 49, nel Comune di Soveria Mannelli- Località Bonacci-(CZ) – confinante con la SS 19 “Delle Calabrie” tra il km 330+653 e il Km 330+697.

In data 5 marzo 2024, ha presentato, presso il Comune di Soveria Mannelli, una SCIA edilizia alternativa al Permesso di costruire per la sanatoria di un locale deposito, demolizione di opere abusive, con realizzazione di locali accessori e opere di sistemazione esterna.

In data 6 marzo 2024, ha presentato altresì richiesta di autorizzazione all’installazione di una recinzione in parte sulla particella n. 310 ed in larga parte sulla particella n. 49 (entrambe confinanti con la SS 19 “Delle Calabrie” tra il km. 330+653 ed il km. 330+697) e dei citati interventi, anche presso ANAS.

In data 3 febbraio 2025 ANAS, nel comunicare la conclusione dell’istruttoria, ha rappresentato quanto segue: “Verificato che la tratta stradale interessata ricade all’esterno del centro abitato formalmente delimitato e all’interno dello strumento urbanistico vigente del comune di Soveria Mannelli, si comunica che le distanza minime da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali o negli ampliamenti fronteggianti le strade, sono normate dall’art. 26 del D.P.R. 16/12/92, n. 495 e non possono essere inferiori a metri 10,00 (dieci) per i fabbricati e metri 3,00 (tre) per le recinzioni.

Considerato che le distanze dal confine stradale delle opere in progetto (recinzione, locale tecnico e tettoia) sono minori delle distanze minime consentite dalla normativa vigente (art. 26 del D.P.R. 16/12/92, n. 495), si esprime parere sfavorevole”.

In data 11 febbraio 2025, con nota prot. n. 1146, il Comune ha comunicato: “Che la zona interessata dalla richiesta di cui in oggetto, ricade regolarmente nel centro abitato del Comune di Soveria Mannelli (CZ) giuste Deliberazioni della Giunta Comunale n. 10 del 19 gennaio 2004 e n. 33 del 24 febbraio 2004 e relativi allegati grafici” ed ha pertanto chiesto formalmente l’annullamento del preavviso di diniego di ANAS.

Cionondimeno, con nota prot. n. 217808 dell’11 marzo 2025, ANAS ha adottato in via definitiva il provvedimento di diniego motivando, quanto alla comunicazione del Comune predetta, che: “- la richiesta di annullamento del diniego sopracitata avanzata dal comune non può essere accolta perché in contrasto con la normativa vigente (Circolare LL.PP. 29 dicembre 1997, n. 6709/97, pubblicata nella G.U. n. 38 del 16 febbraio 1998) che al punto 5 stabilisce inequivocabilmente “che nelle more della redazione del verbale di delimitazione, alle richieste di autorizzazioni o concessioni, lungo i tratti di strade statali, regionali o provinciali interni ai possibili centri abitati, per i quali non è stato redatto un verbale per il riconoscimento di traversa interna ai sensi della legge n. 126/1958 si applicano la disciplina, le procedure e le competenze previste per i tratti esterni ai centri abitati”.

Il provvedimento è stato impugnato col presente ricorso, notificato il 15 maggio 2025 ed iscritto a ruolo il 27 maggio 2025, affidato a tre motivi.

In data 31 maggio 2025 si è costituita formalmente ANAS, che ha poi depositato memoria difensiva il successivo 5 giugno, a confutazione dei motivi di ricorso.

Alla camera di consiglio dell’11 giugno 2025, previo avviso alle parti di sentenza breve ex art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

Coi primi due motivi di ricorso, che possono essere congiuntamente esaminati data la loto contiguità logica, viene censurato il provvedimento di ANAS impugnato nella misura in cui, in estrema sintesi: a) esso si fonda sull’assunzione che le aree ricadrebbero all’esterno del centro abitato, sebbene dall’ultimo provvedimento di delimitazione del Comune (deliberazione di Giunta n. 10/2004) si trarrebbe che esso ricade all’interno del centro abitato; b) la disposizione della circolare richiamata da ANAS presuppone la mancata adozione del provvedimento di delimitazione e dunque non riguarda il caso di specie, in cui il provvedimento suddetto è stato adottato.

I motivi sono fondati.

Giova anzitutto delineare il quadro normativo di riferimento.

L’art. 3, comma 1, punto 8), d. lgs. n. 285 del 1992 (cd. codice della strada) definisce il “centro abitato” quale: “insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada“.

Il successivo art. 4, comma 1, prevede che “Ai fini dell’attuazione della disciplina della circolazione stradale, il comune, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice, provvede con deliberazione della giunta alla delimitazione del centro abitato” e al secondo comma che “La deliberazione di delimitazione del centro abitato come definito dall’art. 3 è pubblicata all’albo pretorio per trenta giorni consecutivi; ad essa viene allegata idonea cartografia nella quale sono evidenziati i confini sulle strade di accesso“.

A sua volta, il d.P.R. n. 495 del 1992, recante il regolamento di esecuzione al codice della strada, disciplina la specifica procedura di delimitazione del centro abitato, chiarendone l’importanza in quanto finalizzata ad individuare l’ambito territoriale in cui, per le interrelazioni esistenti tra le strade e l’ambiente circostante, è necessaria da parte dell’utente della strada una particolare cautela nella guida e sono imposte particolari norme di comportamento.

L’art. 5 del predetto regolamento, al comma 7, statuisce: “Nei casi in cui la delimitazione del centro abitato interessi strade non comunali, la deliberazione della giunta municipale, prevista dall’articolo 4, comma 1, del codice, con la relativa cartografia allegata, è inviata all’ente proprietario della strada interessata, prima della pubblicazione all’albo pretorio, indicando la data di inizio di quest’ultima. Entro il termine di pubblicazione l’ente stesso può inviare al comune osservazioni o proposte in merito. Su esse si esprime definitivamente la giunta municipale con deliberazione che è pubblicata all’albo pretorio per dieci giorni consecutivi e comunicata all’ente interessato entro questo stesso termine. […]“.

Al quadro normativo esaminato vanno aggiunti i seguenti punti nodali in fatto:

– con delibera di Giunta Municipale n. 10 del 19 gennaio 2004, il Comune di Soveria Mannelli ha approvato un nuovo provvedimento di delimitazione comunale in forza del quale la particella di cui si discute è inclusa all’interno del centro abitato;

– all’interno del provvedimento in questione viene altresì deliberato: “Di trasmettere copia della presente deliberazione, unitamente ad una copia della cartografia illustrante la nuova delimitazione del centro abitato nel Capoluogo Centro e nelle frazioni di Colla e Pirillo (Tavola n. 10/D), per effetto dell’ampliamento, all’Amministrazione Provinciale – Settore Viabilità quale Ente proprietario delle strade interessate alla predetta delimitazione ai sensi e per gli effetti dell’ art. 5, comma 7, del Regolamento di esecuzione e di attuazione del Nuovo Codice della strada di cui al D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495”;

– infatti, come confermato dalla stessa ANAS nella memoria difensiva: “il tratto stradale interessato -SS 19 “Delle Calabrie” dal km 330 + 653 al km 330+697 ex SP 165-, fino all’anno 2001 di competenza ANAS e dall’anno 2001 di competenza dell’Amm.ne Provinciale di Catanzaro, è “rientrato” nuovamente nelle competenze di ANAS Spa dal 02/01/2019, giusta verbale di consegna Prot. ANAS n. 526 del 02/01/2019, in attuazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 febbraio 2018, relativo alla revisione delle reti stradali di interesse nazionale e regionale”;

– con successiva delibera di Giunta Municipale n. 33 del 24 febbraio 2004, si dà atto che la deliberazione n. 10/2024 già menzionata è stata trasmessa all’Amministrazione Provinciale di Catanzaro, quale ente proprietario delle strade, nonché affissa all’Albo Pretorio del Comune, e che l’ente proprietario non ha fatto pervenire alcuna osservazione o proposta in ordine alla nuova delimitazione del centro abitato.

Da quanto sopra consegue che il provvedimento di delimitazione del territorio Comunale è stato adottato effettivamente nonché validamente, essendovi stata la notifica prescritta dall’art. 5, comma 7, d.P.R. n. 495 del 1992, all’ente (all’epoca) proprietario della strada interessata.

Alla luce di ciò non è richiamabile in senso contrario la circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 6709 del 1997.

In essa infatti è dato leggere:

– all’art. 1, secondo periodo, che: “I comuni, qualora non abbiano già ottemperato, provvederanno tempestivamente, ai sensi dell’art. 4 del codice della strada, con delibera di giunta, alla delimitazione dei centri abitati, aventi le caratteristiche individuate dall’art. 3, comma 1, punto 8, del codice stesso, e ricadenti nell’ambito del proprio territorio comunale”, ciò che nel caso di specie risulta avvenuto;

– all’art. 3 che: “La delibera di giunta e relativa cartografia, al fine di consentire il rispetto dei tempi previsti dalI’art. 5, comma 7, del regolamento di attuazione del nuovo codice della strada, così come modificato dal d.P.R. n. 610/1996, sarà trasmessa in triplice copia a mezzo raccomandata a.r. agli enti proprietari delle strade”, ciò che nel caso di specie risulta parimenti avvenuto;

– all’art. 4 che: “Un verbale di constatazione dei limiti del centro abitato, in analogia al verbale di consegna della strada previsto dall’art. 4, comma 6, del regolamento di attuazione del nuovo codice della strada, cosi come modificato dal d.P.R. n. 610/1996, sarà comunque redatto anche per i tratti di strade statali, regionali o provinciali, attraversanti centri abitati, con popolazione inferiore a diecimila abitanti, al fine di disciplinare i rapporti tra ente proprietario della strada e comune”;

– all’art. 5 che: “In mancanza della delibera di giunta di delimitazione di centro abitato, o nelle more di redazione del suddetto verbale alle richieste di autorizzazioni o concessioni, lungo i tratti di strade statali, regionali o provinciali interni ai possibili centri abitati, per i quali non è stato redatto un verbale per il riconoscimento di traversa interna ai sensi della legge n. 126/1958 si applicano la disciplina, le procedure e le competenze previste per i tratti esterni ai centri abitati”.

Ritiene il collegio che il problema risieda nella interpretazione della disgiuntiva “o” posta all’inizio dell’art. 5 della circolare.

Ci si deve chiedere infatti se essa vada interpretata nel senso che la disciplina relativa ai tratti esterni ai centri abitati lungo i tratti di strade extra comunali si applichi quando manchino tanto il provvedimento di delimitazione quanto il verbale di constatazione, con la conseguenza che l’adozione del provvedimento di delimitazione è sufficiente ai fini della applicabilità della disciplina prevista per i tratti urbani; oppure se vada interpretata nel senso che ai fini della applicazione della disciplina prevista per i tratti urbani siano necessari sia il provvedimento di delimitazione comunale che il verbale di constatazione redatto tra Comune ed ente proprietario della strada.

Ritiene il Collegio di aderire alla prima opzione interpretativa alla luce del fatto che il verbale di constatazione, per espressa previsione dell’art. 4 della circolare in esame, ha l’esclusiva funzione di disciplinare i rapporti tra ente proprietario della strada e comune.

Sostenere che la sua mancanza renda di fatto inefficace il provvedimento di delimitazione comunale, si pone in contrasto con la normativa del codice della strada e del suo regolamento di attuazione che, come sopra esaminato, attribuiscono al Comune la potestà procedimentale in materia e all’ente proprietario la sola possibilità di proporre osservazioni o obiezioni.

In altre parole sostenere che, laddove un provvedimento di delimitazione includa tratti di strada extraurbani, ai fini dell’applicazione della disciplina dei centri abitati sia necessario anche il verbale di constatazione, significherebbe di fatto introdurre un ulteriore requisito ai fini della validità ed efficacia del provvedimento di delimitazione comunale, che non è contemplato dalla legge. E che solo la legge potrebbe introdurre, e non già una circolare, atteso che, come da consolidata giurisprudenza, le circolari amministrative sono atti di indirizzo interpretativo, in quanto tali applicabili (dalle amministrazioni e dal giudice), solo se conformi alla legge (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. VII, 21/05/2025, n.4380).

In definitiva l’art. 5 della Circolare n. 6709 del 1997 deve essere interpretato nel senso il provvedimento di delimitazione del territorio comunale che includa tratti di strade extraurbane, ove siano state eseguite validamente le comunicazioni di cui all’art. 5, comma 7, d.P.R. n. 495 del 1992, rende applicabile ai territori ivi contemplati la disciplina prevista per i centri abitati, pur in mancanza di un verbale di constatazione che abbia regolato i rapporti tra Comune ed ente proprietario del tratto stradale.

Il terzo motivo, teso a censurare la sproporzione del diniego assunto da ANAS per la mancata valutazione di opzioni alternative, deve essere assorbito in conseguenza dell’accoglimento dei superiori motivi, siccome maggiormente satisfattivi.

Le peculiarità della questione affrontata giustificano la compensazione delle spese di lite.

TAR CALABRIA – CATANZARO, II – sentenza 30.07.2025 n. 1307